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【裁判要旨】 《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。该条款的理解适用应当与《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定结合，即集体成员个人或其所在农户的财产、人身等权利受到 “集体意见”侵害时，该集体成员有起诉的权利。对集体经济组织、村民委员会及其负责人作出的有关集体资产的决定，无直接利害关系的集体成员不能起诉请求撤销。 【案例索引】 一审：浙江省临安市人民法院（2010）杭临民初字第523号（2010年11月29日） 二审：浙江省杭州市中级人民法院（2011）浙杭民终字第223号（2011年2月9日） 【案情】 原告陈某、毛某等125人（原临安市河桥镇上卜村村民）。 被告胡某、季某（原临安市河桥镇上卜村经济合作社主任、村委会主任）。 浙江省临安市人民法院经审理查明： 2004年5月，原临安市河桥镇上卜村（现已并入临安市河桥镇中鑫村）所在的一处矿产由杭州瑞达莹石经营有限公司承包，因涉及到采矿许可证的重新办理问题，产生了一些费用。另该矿也曾被相关部门责令停产和罚款。两被告在担任书记、村委会主任期间，同意支付了该矿的办证费用和罚款及同意退还部分承包费用。 2008年6月18日，临安市农经审计总站受河桥镇中鑫村村委会委托，对原上卜村财务进行审计。2008年10月20日，该站出具审计报告，在报告第四项审计结果和发现的问题中，认为：办证费用、罚款及部分承包款不应由村集体承担。 原告认为：办证费用、国土局的罚款、停产8个月中5个月的承包款，应当由承包方杭州瑞达莹石经营有限公司承担。两被告未经村民大会或村民代表大会讨论而签字同意上述费用和损失由村集体资金支付，造成上卜村劳动群众集体成员财产损失415500元，根据《物权法》第六十三条第二款规定，请求法院判令：（1）撤销两被告同意将办证费用、国土局的罚款、停产8个月中5个月的承包款合计415500元由上卜村集体承担的决定；（2）判令两被告赔偿415500元给原上卜村集体（现为中鑫村5个组）。 被告辩称：根据合同约定，办证费用应当由发包方即上卜村支付；国土局罚款是由于发包方发包给承包方的可开采层已经无矿石可采，造成承包人超范围开采，责任不应当归责于承包人，本案两位被告作为当时的村负责人同意承担该笔罚款，同时与国土局进行交涉，将采矿许可证的范围进行变更，此事是经过村两委讨论决定的；退还停产8个月中5个月的承包款，系临安市安全生产监督管理局认为矿山存在两个安全隐患，该隐患在上卜村进行矿山发包的时候已经客观存在，并非承包方的原因造成，当时承包方要求顺延5个月的承包期，最终的协商结果是退回5个月的承包款，该方案也是经过村两委同意，并提交了村民代表会议讨论通过的。综上，两被告在处理与承包方的纠纷过程中，并没有擅自变更合同条款，也没有侵犯村集体经济组织的合法权益，请求法院驳回原告的诉讼请求。 【审判】 临安市人民法院经审理认为：《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。该条款是指涉及集体成员个人或其所在农户的财产、人身等权利受到侵害时，该集体成员有起诉的权利。本案原告认为侵犯集体资产会直接导致集体成员个人利益损害，从而直接起诉的做法，不符合现行法律规定，故本案原告主体不适格；《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定可撤销负责人作出的决定，该决定显然是指基于集体负责人身份作出的决定，诉讼中应由村集体作为被告应诉，原告以个人为被告起诉，不符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第四十二条：“法人或者其他组织的工作人员因职务行为或授权行为发生的诉讼，该法人或其他组织为当事人”之规定，故本案被告主体也不适格；另因本案中并非直接针对某集体经济组织成员个人或其所在农户作出决定的情形，原告起诉的事项并非《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定的调整范围，该事项不属于民事诉讼受案范围。综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第（一）、（二）、（四）项、最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》第一百三十九条之规定，裁定：驳回原告陈某、毛某等125人的起诉。 宣判后，原告不服，向杭州市中级人民法院提起上诉，杭州市中级人民法院认为该案不属于人民法院民事诉讼受案范围，作出驳回上诉，维持原裁定的终审裁定。 【评析】 本案的争议焦点是对《物权法》第六十三条第二款的理解适用问题，该条款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。有一种观点认为，该条款是指集体成员认为集体资产受到侵害时，可以直接向人民法院起诉村集体经济组织或其负责人，请求撤销他们所作出的决定（以下简称肯定观点）。我们不认可该观点，我们认为： 一、集体资产是集体所有，不是集体成员共有，该性质决定集体成员不能直接主张物权保护 肯定观点认为：集体财产是特殊的共同共有，这种共同财产与每个成员的个人利益有着密切的、实质性的联系。对集体财产的侵害会直接导致对成员个人利益的损害；集体财产的灭失，也意味着成员利益的丧失。因此，《物权法》第六十三条第二款是指在集体财产遭受侵害的情况下，集体组织的成员有权推选代表人向法院提起诉讼，请求维护集体财产，返还财产并赔偿损失。 我们认为，这种观点值得商榷。首先，集体财产是归集体所有，并非集体成员共有。肯定观点将集体财产的物权保护按共同共有的模式进行处理，与实体法的规定不符。共同共有中，共有人可以直接行使对共有物的占有、使用、收益和处分权，对集体资产，集体成员并不能直接行使占有、使用收益、处分权，行使集体资产权利的是各级集体经济组织（现行《物权法》不承认有特殊共同共有的所有权，故肯定观点中特殊共同共有一说不符合物权法定原则）。《物权法》第六十条规定：对于集体所有的土地和森林、山岭、草地、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。由《物权法》第六十条规定可知，集体经济组织不仅在实体法上是存在的，也是可以作为诉讼主体的。而由一群个体组成的群体，并非法律承认的组织或单位，并不能具体行使集体财产所有权；其次，集体资产归集体所有，是指集体资产运作（主要是承包经营）、灭失（被征收征用）后，其收益、补偿可以分配到集体成员，但不是当然分配到集体成员个人（现阶段，主要的集体资产土地还是不能分配到个人的）。集体资产有了收益、补偿后，是用于村集体建设，还是分配到个人，属于村民自治事项，需根据《村民委员会组织法》的相关规定，通过村民大会或村民代表大会讨论决定，且司法不予干预。如最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条就规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。可见，集体资产在依照法定程序决定分配到集体成员个人之前，其所有权仍属于集体，而非集体成员个人或成员共有，仍然由各级集体经济组织行使财产所有权。故集体成员对未经法定程序决定分配到户的集体资产并不能直接行使财产权，即无直接利害关系。因此，肯定观点与程序法《民事诉讼法》第一百零八条“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定也不符，由一群个体组成的群体绕开法律规定行使财产权的组织直接行使权利，并不妥当。 二、集体成员如直接主张集体资产物权保护，司法功能的有限性决定无法做到定纷止争 退一步讲，以众多个体组成的群体是行使对集体财产运作情况的监督权而进行的诉讼，从而将肯定说观点付诸司法实践，则必须解决两个关键问题：1、多少比例的集体经济组织成员可以提起共同诉讼？2、怎样判断集体财产遭受侵害？ 诉讼中，最有可能遭遇以下情形：一部分成员起诉要求撤销，另一部分成员不同意起诉撤销怎么办？遇到持三种以上意见的情形怎么办？即便多数集体经济组织成员提起诉讼，是否意味着可以牺牲交易安全，宣告集体经济组织与他人签订的协议无效，以维护“多数集体成员”利益？再退一步讲，即便法院作出撤销决定的判决，是否需要重新作出决定？不做决定、作出与原决定同样的决定如何处理（行政诉讼中，被告作出与被撤销具体行政行为相同行政行为时，人民法院可对特定的行政机关和责任人采取制裁措施，而由不特定的村民进行的表决，人民法院是无法对不特定的人采取制裁措施）？这些规定法律未明确，简单地判决撤销并不意味着定纷止争。 人民法院的任务是解决矛盾，并非增加矛盾。如果纠纷的性质本身决定不适宜通过司法途径解决，那么应引导当事人寻求其他适当途径。集体财产是否遭受侵害，是一个复杂的问题，并不能简单地依照法律和合同进行判断。就本案案例而言，原告等人认为不应当退还承包方款项，即便依照法律和合同规定不应当支付，那么基于其他利害关系支付，是否就意味着集体财产受到了侵害？这种考虑是否正当，不是司法判断的范畴。如何让集体财产的运作发挥最大经济效益，又能体现多数集体成员的意志，说到底还是属于村民自治事项，应依靠继续完善民主议定程序和对村集体负责人的监督等各种制度去解决，基层人民政府有责任引导村民选好村两委班子，让有能力且能对广大村民负责的人运作好集体资产；并帮助村民制定合法、合理、可操作性强的财务制度等。对于自己直接选出的“董事”出现的决策失误，“股东”也应承担选任不当的后果，而不能以“董事”无能为由，直接出面否定，否则将严重损害交易安全。除非出现《合同法》第五十二条规定的恶意串通，损害集体利益的情形，村民可以通过村民会议的表决方式作出诉讼的决议，请求人民法院宣告损害集体利益的合同无效（此时主张权利的主体仍应当是各级集体经济组织，而非绕过集体经济组织提起共同诉讼）。 综合以上分析可知，因利益主体的多样性，决定了集体财产是否遭受侵害这一命题本身具有复杂性和不确定性，对集体资产的保护并不适宜采取由村民直接起诉的做法。肯定说观点的致命缺陷在于缺乏可操作性，也不符合我国国情，到法院诉讼不仅不能解决矛盾，反而可能使矛盾更复杂。 三、将《物权法》第六十三条第二款理解为保护公民个人权利的条款将更加彰显《物权法》立法本意 《物权法》第六十三条第二款究竟有何作用？我们认为，该条款的理解适用应当与《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定结合，这里的关键词是“直接利害关系”，是指涉及集体成员个人或其所在农户的财产、人身等权利受到“集体意见”侵害时，该集体成员有起诉的权利。具体情形如加重该农户负担、剥夺该农户土地承包权、必要的宅基地请求权、参与土地补偿款分配权等。这些权利与村民个人利益息息相关，司法实务中也容易判断和操作，更符合现阶段我国国情（现实中，确实存在以少数服从多数为由，侵害公民个人法定权利的事件）。《物权法》第六十三条第二款“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”的规定，与《物权法》第七十八条第二款：“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销”的规定一样，是在公民个人的权利受到特定群体内所谓的“多数意见”的侵害时，保护公民个人寻求司法救济的条款，是我国法律对公民个人权利保护进一步完善和具体化。 | 
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发表于 2012-8-22 17:37:43
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发表于 2012-9-2 12:08:56
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