行政诉讼与民事诉讼的比较分析

和平鸽

刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼是近现代法治国家的三大诉讼制度。在我国，行政诉讼虽然起步较晚且发韧于民事诉讼，但行政诉讼的独特地位和重要性却日渐突出。本文拟从两种诉讼制度的特征和联系与区别等方面入手，探讨两种审判思维方式的差异和关联诉讼及竟合诉讼问题。

        一、行政诉讼与民事诉讼的特征比较

        通常意义上的诉讼是指人民法院在诉讼当事人和其他参与人参加的情况下审理和解决案件的活动，以及由于这些活动而形成的各种关系的总称。民事诉讼是指人民法院根据民事诉讼法的规定审理民事纠纷案件的活动，行政诉讼是指人民法院根据行政诉讼法的规定审理行政纠纷案件的活动。在法国，行政诉讼又称行政审判，是指公民等行政相对方对行政机关的违法侵害行为请求专门的行政法院给予司法救济的手段。在英美国家，行政诉讼主要指司法审查，是指法院应行政相对方的申请，审查行政机关行为的合法性并作出相应裁判的活动。行政诉讼与民事诉讼相比较，具有以下四个方面的特征：

        1、行政诉讼是因行政纠纷而引起的，行政纠纷是行政主体与行政相对方之间在行政管理活动中发生的纠纷。不属于此过程中的纠纷，就不属于行政纠纷，如某行政机关因建楼房购设备与建筑公司或者贸易公司之间发生的纠纷，就属于民事纠纷，对此纠纷只能提起民事诉讼，通过民事诉讼程序解决。

        2、行政诉讼的纠纷当事人必须一方是行政机关或者法律、法规授权的组织，这些机关或组织以行政主体的身份与被管理对象产生争议，行政相对方作为诉讼中的原告，即通常所说的“民告官”、“私告公”。

        3、行政诉讼是法院依行政相对方的请求对具体行政行为是否合法进行审查的活动，没有行政相对方的起诉行为将无法启动行政诉讼，行政诉讼启动后主要是对具体行政行为进行合法性审查。

        4、行政诉讼是在法院主持下，依照法定程序和方式进行的活动，行政诉讼的范围和管辖，当事人的起诉和应诉，法院对行政案件的受理和审理，判决和执行等，都必须依照行政诉讼法的规定执行。

        二、行政诉讼与民事诉讼的联系与区别  

        在封建社会，“刑不上大夫，礼不下庶人”反映出的不平等可以说是那个时代的本质特征，统治者为了巩固其统治往往重刑轻民、重工轻商，因此“民告官”的行政诉讼制度在那个“君主主权”为基础的时代是不可想象的。历史的实践证明行政诉讼制度是资产阶级民主革命的产物，是以民主制度为基础的，行政诉讼是民主政治发展到一定阶段的产物 。从近代各国诉讼制度方面的发展来看，行政诉讼发展相对较晚，行政诉讼的发展初期主要适用于民事诉讼程序。如我国的行政诉讼制度是从1982年的民事诉讼法（试行）第3条第二款的规定开始确定的（“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”）。1999年最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称若干问题的解释）第97条规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。可见两种诉讼联系之密切。

        从形式上看，行政诉讼与民事诉讼均表现为法院作为中立的第三方对纠纷双方进行裁判，两者的基本原则大体相同，如独立行使审判权原则，以事实为根据、以法律为准绳原则，实行合议、回避、公开审判和两审终审制度等。但行政诉讼与民事诉讼作为两种不同的法律制度，两者的区别仍然是主要的，大体而言，主要区别有以下几个方面：

        1、受案范围不同。民事诉讼法第三条规定“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”，简单地说就是平等主体之间因财产关系和人身关系产生的纠纷属于民事诉讼的受案范围。行政诉讼法第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第11条第一款又列举了可以起诉的八种情形，《若干问题的解释》对行政诉讼的受案范围又作了进一步明确，该解释第一条第一款规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的受案范围”。该条第二款又对不属于行政诉讼的行为作了列举式排除，由此可以看出，民事诉讼的诉讼主体、客体和诉讼标的都相对宽泛，行政诉讼的主体、客体和标的相对狭窄，行政诉讼的原告只能是行政管理相对人或者行政行为的利害关系人，行政诉讼的被告只能是行使行政职权的机关和组织，行政诉讼的客体只能是因行政争议引起的行政管理法律关系，行政诉讼的标的原则上只能是被诉行政行为的合法性。

        2、诉的种类不同。根据当事人的诉讼请求不同，民事诉讼可分为给付之诉、确认之诉、变更之诉，而行政诉讼可分为五种类型：（1）撤销之诉，即行政相对方或利害关系人提起请求法院撤销违法行为的诉讼，如公民甲认为行政机关给公民乙颁发房产证的行为侵犯了其相邻权而对发证行为提起的诉讼；（2）变更之诉，即行政相对方提起请求法院变更显失公正的行政处罚的诉讼，如公民甲、乙因同一治安纠纷被处罚，公安机关对甲拘留15日而对乙给予警告，公民甲不服提起的诉讼；（3）履行之诉，即行政相对方提起请求法院判决行政主体履行职责的诉讼，如复议机关逾期不作复议决定，申请复议人以复议机关为被告提起诉讼。其它诉行政机关不作为的案件也大多属于履行之诉；（4）赔偿之诉，即行政相对方提起请求法院判决行政主体给予行政赔偿的诉讼，如公民甲诉某市工商局赔偿因扣押营业执照和公章产生的损失即属于行政赔偿诉讼；（5）确认之诉，即行政相对方提起诉讼，请求法院确认行政机关的具体行政行为不合法或者无效。有时诉的类型可能发生转化，如在撤销之诉的审理期间，被告行政机关改变或撤销被诉的行政行为，而原告又不同意撤诉，此时法院判决撤销被诉行为已无实际意义，就可按确认之诉结案。如房某诉工商局扣留措施案，审理期间工商局解除了扣留措施，但不返还扣留的粮食，最后法院判决确认扣留措施违法。

        如果按行政管理部门分类，行政诉讼可分为公安行政诉讼、土地行政诉讼、工商行政诉讼、卫生行政诉讼、交通行政诉讼、环保行政诉讼、城建行政诉讼、房管行政诉讼、矿产行政诉讼、海关行政诉讼、教育行政诉讼等。

        3、诉讼程序不同。  民事诉讼是按民事诉讼法的规定进行，行政诉讼是按行政诉讼法的规定进行，民事案件有简易程序和普通程序之分，普通程序审限为6个月，经院长和中院两次批准最长可审18个月，行政诉讼虽然全部是合议制，但一审期限只有3个月，需要延期必须到高院批准，中院没有延期审批权。

        4、诉讼当事人参加诉讼前的身份不同。民事诉讼的当事人无论诉前、诉中还是诉后的地位和身份始终平等，而行政诉讼中的原、被告虽然在行政诉讼中地位平等，但在诉前和诉后，两者关系实为管理与被管理、命令与服从的关系。

        5、诉讼目的和诉讼内容不同。民事诉讼是由民事纠纷引起的，民事判决的内容是确认民事权利义务关系，制裁民事违法（约）行为，目的在于保护双方当事人的合法权益；行政诉讼是由行政争议引起的，行政判决是对行政处理（罚）决定作出维持、撤销、变更或者确认等，目的在于保护行政相对方的合法权益，保证行政机关有效实施管理并遏制其滥用职权和违法行政。

        6、当事人的诉讼权责不同。民事诉讼当事人的诉权是相对等的，即原告有起诉权，被告有反诉权，双方的举证责任是相等的，即“谁主张，谁举证”，原告对自己的权利享有充分处分权和较为自由的诉讼请求变更权；但行政诉讼中的被告要对具体行政行为的合法性负主要举证责任，且不享有反诉权，原告诉讼请求的变更也受到严格限制，诉状送达后一般不能变更诉讼请求。行政赔偿诉讼的举证责任与民事诉讼的举证责任相类同。

        7、法院职能不同。民事诉讼中法院充分尊重当事人的意思表示，如不违反法律法规的强制性规定，法院一般不确认双方的民事行为无效，新合同法第52 条对合同无效的几种情况作了规定。行政诉讼通过对行政权力的司法监督，纠正行政违法行为，为受到行政主体不法侵害的相对人或利害关系人提供了司法救济的渠道，将行政主体与相对人的关系重新框定在法律规定的范围内，促使行政机关依法行政。

        8、结案方式不同。民事诉讼可以调解结案并且有的案件可以不制作调解书而以协议笔录的方式结案，民事诉讼法第90条规定了不需要制作调解书的几种情况，行政诉讼法第50条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”，即行政诉讼不得以调解结案（行政赔偿案件除外）。

        9、赔偿方式不同。民事赔偿一般要由有过错的一方当事人负责，双方都有过错的各自担责，民事侵权赔偿以过错责任为原则，以无过错责任即严格责任为例外。行政赔偿最主要的是国家赔偿，相对人单独提起赔偿请求，必须先向行政机关提出，行政机关赔偿损失后对在损害中有故意或者重大过失的工作人员享有求偿权。

        10、起诉期限不同。民事诉讼中当事人享有非常宽松的起诉期限，诉讼时效限制的只是胜诉权而不是起诉权。行政管理活动的时效性决定了行政诉讼中相对人的起诉期限相对较短，超过期限的后果是丧失起诉权，受理后发现不符合起诉条件的应驳回起诉。一般情况下相对人不服复议决定的起诉期限为15日，直接对具体行政行为起诉的期限为三个月，《若干问题的解释》对实践中遇到的问题作了明确，行政机关未告知相对人诉权或起诉期限的，相对人的起诉期限为具体行政行为作出之日起2年内，相对人或者利害关系人不知道具体行政行为内容的，起诉期限从相对人知道或应当知道之日起计算，涉及不动产的起诉期限从作出之日起不得超过20年，其他具体行政行为的起诉期限从作出之日起不得超过5年。

        三、行政审判与民事审判思维方式的分析

        审判方式是法院适用诉讼程序法审理案件的具体操作方法，其内容涉及审理案件的各个环节，但核心内容是组织庭审、认定证据和适用法律。在我国，行政审判脱胎于民事审判，但行政审判方式的改革却相对滞后于民事审判方式的改革，行政案件的庭审活动仍带有浓厚的职权主意色彩，尽管行政案件和民事案件的审理，在认定事实和适用法律上的原则要求并无差异，但分析研究两种审判思维方式的差异，对于正确审理案件却有着不可忽视的意义。

        思维是逻辑学上的概念，思维方式是人们解决某个问题的方法或规律，本文试从三个方面对行政案件思维方式和民事案件思维方式作一分析。

        第一、如何界定案件的纠纷性质。通常情况下人们不难判断一个案件是属于民事纠纷还是属于行政纠纷，但有时对具体案件性质的错误定性就导致案件不能得到正确处理。在三部合同法三足鼎立的时期，人们曾对民事审判和经济审判的分工作过不同的划分，但随着新合同法的实施和大民事审判格局的形成，人们淡化和扭转了民事审判和经济审判的分工，凡是平等主体之间发生的财产关系和人身关系的纠纷，都属于民事纠纷，应按民事诉讼法规定的程序进行。与民事审判不同的是，人们对行政纠纷的认识和法院行政诉讼受案范围的变化却反映了立法政策和司法政策的变化。

        行政诉讼法第5条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，但对于什么是具体行政行为没有作出界定。行政诉讼法立法之初，最高人民法院在参考当时的法学教材并征求法学界意见的基础上，在1991年发布的行政诉讼法贯彻意见中，试图通过给具体行政行为下定义的方式解决行政诉讼受案范围问题，“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权力义务的单方行为。”应该说，这一概念在行政诉讼制度建立初期，对于行政机关认识和接受行政诉讼制度是有积极的历史性作用的。但是，由于这一概念在逻辑上和技术上均存在问题，所以遭到众多的批评，《若干问题的解释》成功的克服了这一困难，回避了“具体行政行为的提法”，该解释第一条以肯定性的方式表述了行政行为的可诉性，而后通过否定性列举的方式对不可诉的行政行为加以排除。换言之，除了该解释第一条第二款规定的几种行政行为不可诉外，相对人或利害关系人对其余的行政行为不服，均可以提起行政诉讼。如村委会在批划宅基地过程中的乱收费行为，就不应作为民事案件处理。

        第二、如何确定各自的诉讼当事人。诉讼当事人是指因发生民事或行政争议，以自己的名义进行诉讼并受法院裁判文书约束的利害关系人，狭义的当事人专指原、被告，广义的当事人还包括共同诉讼人和第三人。民事审判中确定适格被告相对复杂，如歇业、兼并企业、股份制改造企业的资格问题，连带债务与不真正连带债务中责任主体的确定，特殊侵权纠纷如高险作业致人损害、医疗损害、物件致人损害（如公鸡啄伤小孩、坠落物砸伤行人等）及违约责任与侵权责任的竟合等。与民事审判相比，行政案件确定适格被告相对简单，《若干问题的解释》第19条、20条、21条、22条作出具体规定，第23条又规定“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉”。这里有必要重点谈一下行政诉讼的原告资格，即那些人有资格提起诉讼。行政诉讼法第41条将原告界定为“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，这条规定已滞后于行政审判的实践，《若干问题的解释》第11条规定“公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或书面委托以该公民的名义提起诉讼”。第12条又规定，对具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼。有学者（最高法院行政庭甘文博士）称这一规定是借用第三人的概念规定利害关系人的原告资格，这一规定对于纠正作为行政诉讼的原告必须是被诉行政行为相对人的陈旧观念具有积极的意义，赋予了第三人获得司法救济的权利。该解释第13条又列举了司法实践中经常遇到的第三人提起行政诉讼的几种情况，便于人们理解和操作。

        第三、如何界定讼争纠纷的法律关系性质。法律关系是法律在调整人们行为过程中所形成的权利义务关系。民事法律关系是由民法调整的社会关系，也就是民法确认和保护的社会关系，民事法律关系最基本的分类是财产法律关系和人身法律关系，财产法律关系又可分为物权关系和债权关系，债权关系从产生原因上又可进一步分为侵权之债与合同之债两大类和不当得利之债与无因管理之债两小类。准确界定民事法律关系的性质，对于正确适用法律处理案件至关重要。我国目前既没有民法典，也没有行政法典，不同的行政管理法律、法规和规章将行政争议各方的行政法律关系界定的比较清楚，这些法律、法规和规章既是行政主体的职权来源，也是法院判决行政主体是否超越职权和滥用职权的标准。

        四、行政、民事关联诉讼及其处理原则

        行政、民事关联诉讼是指行政诉讼与民事诉讼法律事实上互相联系，处理结果互为因果或互为前提条件的诉讼类型。如何处理行政、民事争议交叉的关联诉讼问题，在学术界和司法部门长期存有争议，现行法律没有规定。笔者认为应根据行政、民事关联诉讼的具体表现形式和特点，运用法学基础理论，选择恰当的处理方式。

        1、以民事争议为主，涉及关联行政争议。这种关联诉讼出现在民事诉讼过程中，但民事争议的解决取决于关联行政行为的合法性，当事人在民事诉讼中没有直接请求撤销关联行政行为的权利，只能另行提起行政诉讼（如在房屋侵权诉讼中对房权证提出质疑），此时先解决行政争议，后解决民事争议是处理这类关联诉讼的最佳选择。由于行政诉讼的提起，民事案件应当按民事诉讼法第136条第一款第五项的规定中止诉讼，待行政案件审结后再按第136条第二款的规定恢复民事案件的审理。

        2、以行政争议为主，涉及关联民事争议。这类关联诉讼一般出现在诉行政机关不作为的案件中，行政机关对原告民事行为的效力提出质疑，案外第三人对原告民事行为（如共有权人对原告处分房产的买卖合同）的效力提起民事诉讼，行政机关是否有作为的义务取决于原告民事行为的效力，此时先解决民事争议，后解决行政争议是处理这类关联诉讼的理性选择。行政案件的处理结果不考虑关联民事争议的解决，就有可能导致裁判之间的冲突和矛盾。

        3、以行政争议为主，附带关联民事争议。这类关联诉讼出现在行政诉讼过程中，相对人要求法院一并审理平等主体之间民事争议的诉讼形式，行政争议处于核心地位，行政争议和民事争议可以分离，行政审判不以民事问题的解决为前提，民事问题的解决原则上应依行政问题的解决为先决条件。《若干问题的解释》第61条对此种关联诉讼作了比较保守的原则性规定，如诉治安侵权赔偿裁决案件，行政机关作出处理决定时同时裁决了相对人之间的损害赔偿等民事纠纷，当事人在行政诉讼过程中不服该民事部分裁决而提起的诉讼。

        五、行政民事竞合诉讼初探

        通常情况下，行政民事关联诉讼案件处理是以另一案件的裁判为前提，以一案的结论作为另一案裁判的根据，如果缺乏一案已经确定的结论作为定案的根据，将使案件的处理互相矛盾。但并不是所有的行政诉讼与民事诉讼并存的情形均以一定的优先处理为前提。在同一行为的违法性质已经明显确定的情况下，受侵害人有权对该违法行为造成的民事损害后果提起民事诉讼，也有权对该违法行为的主管行政机关提起行政诉讼，要求行政机关对该违法行为履行法定处理职责，这就是行政民事竞合诉讼。例如，某甲在建房时超过规划部门批准的高度擅自加层，影响了某乙的通风采光，某乙提起民事诉讼请求判令甲停止侵害，排除妨碍，同时向法院提起行政诉讼，请求判令规划部门履行法定职责，对某甲进行处罚。从上述争议看，民事责任和行政违法责任可以独立承担，民事诉讼与行政诉讼争议处理的结果可能是交叉的，值得注意的是，民事判决与行政机关处理决定要相互避免对违法行为重复处理，此种情况下如何协调司法权与行政权的关系是一个新的课题，有待通过立法程序来解决。

        不同学科之间的分工细密和交叉融合是现代科学技术发展的趋势，行政诉讼的发展及其与民事诉讼的关联与竞合诉讼问题也体现了这一发展趋势。如何规范行政民事关联诉讼和竞合诉讼的审理程序，对行政审判和民事审判都具有同样积极的意义。刘挺