有权就会任性----写在立法法草案审议前

翁士新

2015-03-09 法律人老蒋


  惊闻全国人大即将审议的立法法草案拟规定全国所有的地级市将拥有地方立法权，在法院行政审判庭工作多年的老蒋对此忧心忡忡。如各地拥有立法权后，权力的老虎即将放出笼子。中国幅员辽阔，各个地方经济社会发展不平衡，风土人情也有很大差异，地方根据当地的实际情况制订相关规章制度具有一定合理性。但是，我认为现阶段还不合适将地方立法权下放至所有的地级市。草案虽然只是拟授予地方就“环境治理”、“城市管理”和“城市建设”三方面享有立法权，然此三方面特别是“城市管理”就涉及到户籍、教育、计生、就业、社保保障等各方面内容，有些直接影响到公民的人身权和财产权，甚至是宪法权利（如受教育权、劳动权等）。在还没有建立地方立法的利益博弈机制、公众参与机制、独立第三方评估机制和合法性审查机制等配套措施和充分的法律人才储备的情况下，地方立法可能只代表地方政府和地方领导意志，实际是权力的扩展，而非公民权利的彰显。

一、我国建立了全国人大（及其常委会）、国务院、省人大和较大市人大多层次的立法体制，进过二三十年的发展，已经建立了较完善的法律体系，在各方面基本上都已经有法可依了，地级市的立法需要并不是很迫切。

二、现地方人大与地方党委、政府之间并不具有完全的独立性，地方人大往往被称为“软橡皮章”，一些地方人大制订的地方规范性文件也是由地方政府的主管部门草拟后交人大委员会通过，人大只是走个程序，更多代表的是政府意志和地方领导意志，难以平衡各方利益。　

三、现地级市人大组成人员还缺乏代表性，不少是来自地方党政官员（特别是地方人大常委会成员中）、商人，难以真正代表民意。

四、现在还没有建立关于地方立法程序方面的配套机制，同时还缺少各方利益的博弈机制，现行地方人大制订地方规范性文件中都还没有形成公众参与、专家论证、第三方评估、合法性审查的机制，难以保证地方立法的合法性、合理性与可行性。

五、地方人大还不具备立法的人力资源。在地级市人大中，特别是中西部地区，缺少专职的具有高水准的法律人才，难以胜任立法工作（会造成立法者法律素养低于执法者，甚至低于普通民众的尴尬）。

六、虽然立法法草案规定政府规章不能限制公民权利和增加公民义务，只能由法律法规规定，但如何地方政府和领导的意志能轻而易举的上升为地方法规，那地方政府和领导就会可能“依法”限制公民权利和增加公民义务。

总之，现行条件下下放地方立法权，地方所立的法可能更多的代表地方利益和部门利益，甚至只是代表了地方领导意志，难以保障立法的合法性、合理性与可行性，实际上只是意味着地方行政权力和领导权利的扩展。可预想，地级市有立法权后，由于权力的天然扩展性，各地不合理的“限行”、“限购”、“计生”、“户籍”、“教育”等直接关系公民人身、财产权利的“土政策”将粉耀为地方性法规。又由于各地“土政策”各不相同，一方面会影响我国法律体系的权威性和整体性，同时可能会形成新的壁垒，妨害市场经济的有序运行。对此，希望全国人大慎重考虑。对于在执法过程中因地方差异所带来的困惑，建议地方可在不违反上位法的前提下因地制宜地以规范性文件的形式予以解决。