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本帖最后由 水清天蓝 于 2015-12-27 15:40 编辑 <br /><br />政府信息公开举证责任不能“躲猫猫”公开为原则、不公开为例外 条例第一条开宗明义地规定，制定政府信息公开条例，就是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政。政府信息公开事关公民的知情权，公民的知情权是政府信息公开制度的理论基础，而政府信息公开则是知情权实现的制度保障和主要途径。
条例虽然没有明确规定政府信息公开应实行“公开为原则、不公开为例外”的基本原则，但在条例的行文和有关部门的文件中体现了这一原则。条例在总则部分第八条规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。该条虽然是对行政机关公开信息的要求，但从反面也划定政府信息公开的基本原则。条例的第二章是关于公开范围的规定，以列举的方式明确了各级人民政府及其部门应当主动公开的信息，同时赋予了公民申请政府信息公开的权利。条例第十四条第四款更是规定，行政机关原则上不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。该款的规定，实际上划定了政府信息公开的红线。红线以下的部分原则上不公开，而红线以上的部分应当是主动公开或以申请公开。此外，政府信息公开还应贯彻“主动公开为常态、依申请公开为例外”的原则，强调政府信息的主动公开。 2013年7月，国务院发《当前政府信息公开重点工作安排》中称，政府信息公开是现代政府的内在必然要求，是推进依法行政、打造阳光政府、提升政府公信力的重要举措。因此，信息公开是政府的义务，而不是权利。信息公开是检验依法行政、阳光行政和政府公信力的试金石。十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大决定，则明确支持，要全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。 政府信息公开的举证责任如何分配？ 对于政府信息公开的答复方式，条例第二十一条明确了四种答复方式，即属于公开范围的，应告知获取的方式和途径；不属于公开范围的，应说明理由；不属于本机关公开或信息不存在的，应告知；申请内容不明确的，应告知申请人更改或补充。绝大多数涉及政府信息公开的行政诉讼案件，都是因为第二种、第三种答复形式引起。我们逐一看一下： “不属于公开范围”的举证责任 根据行政诉讼法的规定，被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。在政府信息公开行政诉讼中，行政机关对于申请事项以不属于公开范围为由拒绝公开信息，其原因无外乎以下几种情况：一是不属于政府信息；二是属于政府信息但涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私；三是不可说的原因。 对于什么是政府信息，条例第二条的解释是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这个规定比较原则，比较笼统，缺乏可实际操作的标准，我们唯一可以参考的标准是“履行职责”。由于行政相对人无法得知申请公开的信息是否是政府信息，因此，行政机关在确认是否属于政府信息问题上具有极大的自由裁量权，这种信息的不对称，决定了行政机关有义务证明为什么申请公开的信息不属于政府信息。 对于涉及到国家秘密等免予公开的信息，也同样面临着行政相对人无法精确判断是否属于国家秘密的问题。根据条例关于保密审查的规定，对政府信息进行保密审查的主体分为两类，一类是本行政机关内部的保密工作部门，一类是主管部门或同级保密工作部门。因此，对于是否属于保密信息，只有保密工作部门有权予以认定。那么，在行政诉讼中就面临一个问题，行政机关内设的保密工作部门作出的认定结论是否有效。实际上，政府信息公开面临的最主要的矛盾就是公开信息与保守国家秘密之间的关系。在政府信息公开诉讼中，行政机关拒绝公开信息不能笼统地以属于国家秘密为由，而必须依法作出较为详细的说明。 “政府信息不存在”的举证责任 对于行政相对人而言，最感到棘手的答复是“政府信息不存在”，这也成了行政机关应对政府信息公开最后的手段。行政机关所称的“信息不存在”是否就真的不存在呢？显然不是，信息不存在，可以包括多种情况，比如信息不属于该行政机关掌握的范围；信息本应该存在且属于该行政机关的职责范围，但由于该行政机关怠于履行职责导致信息不存在；有相应的信息，但由于需要梳理的信息量太大而未能发现；行政机关有相关的信息但基于某些特殊原因不能公开而假称不存在。对于行政相对人而言，我们既关心信息存不存在，但更关注信息为什么不存在。 一般情况下，由行政机关与具体行政行为的合法性承担举证责任是行政诉讼中举证责任分配的基本原则，但在政府信息公开案件中，特别是行政机关称“信息不存在”时，举证责任如何分配是难点问题。如果坚持由行政机关承担举证责任，虽然符合一般性原则，但存在一个悖论，即任何人无需也无法对不存在的事实承担举证责任；如果将举证责任分配给行政相对人，则几乎是不可能实现的，因为行政相对人对于信息的制定程序和过程无法掌握，不可能有证据证明行政机关有相应的信息，而只能依据行政机关的职责推定其应当掌握相关信息。而且，如果由行政相对人对信息存在承担举证责任，在没有被诉行政机关积极配合的情况下，是根本不可能完成的任务。 因此，无论是要求行政相对人对信息存在承担举证责任，还是要求行政机关对信息不存在承担举证责任，都是两难的选择。 然而，在行政诉讼中，必须有一方要承担举证责任，在面临两难选择时，我们就需要从公平原则出发，从信息掌握的自由度、可能性等方面考量举证责任的分配。鉴于行政机关是信息的制定者或管理者，且从行政机关的职责角度出发，由行政机关对信息不存在承担举证责任更为公平、公正。 个人认为，在政府信息“不存在”的情况下，行政相对人的举证责任不是去证明信息存在，而是应当证明该信息属于该行政机关应当掌握的范围。以转基因信息公开案为例，我方申请公开2011年至2013年我国转基因农产品进口数量的信息，在我方已经举证证明农业部公布了2008年至2010年进口数量信息的情况下，农业部仍称该信息不是由农业部掌握的，需要农业部向其他部门调查、收集、加工和整理。但国务院关于转基因生物管理的所有法律文件中，均明确规定农业部是农业转基因生物安全和进口的管理部门。 在行政相对人能够举证证明相关的信息属于该行政机关的职责范围的情况下，行政机关应当就信息不存在的原因承担举证责任。 最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中明确，被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。该规定虽然赋予了人民法院调查取证的权利，但对于行政机关称“不存在”的信息，即使人民法院进行调查，也仍然难以取得证据。 对于行政机关称“不存在”的信息，行政机关必须要说明信息搜索的程序和过程，否则行政相对人可能认为行政机关有意掩盖自身渎职的事实或特殊状况，对于政府公信力是一个很大的伤害。总之，“信息不存在”不能成为行政机关拒绝履行政府信息公开义务，甚至成为行政机关渎职的挡箭牌。 政府信息公开，是建设法治政府、阳光政府、现代政府的内在必然要求，也是政府管理科学化、民主化、透明化的内在要求，更是社会公众民主权利的重要体现。公开政府信息，可以更好地发挥社会公众的监督职能，促进政府依法行政。
政府信息公开举证责任不能“躲猫猫”
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发表于 2015-4-5 09:53:51
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