什么是“羁束行政行为”

草根之约

根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回。
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。



一、羁束行政行为
      行政行为以受法律规范拘束的程度为标准，可分为羁束行政行为与自由裁量行政行为。
      羁束行政行为是指法律明确规定了行政行为的范围、条件、程度、方法等，行政机关没有自由选择的余地，只能严格依照法律作出的行政行为。
      羁束行政行为的作出是以羁束裁量权为前提。羁束裁量权的行使，其权限范围、幅度行为方式、数量界限等都由法律、法规明确规定，行政机关只能严格依法裁量、判断。
      羁束行政行为是指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等做了较详细、具体、明确规定的行政行为。
      羁束的行政行为我们现在知道，是行政部门的范围、条件、程度、方法等，法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序必须在法律法规明确的范围内实施，行政机关没有选择权。


二、诉讼标的为生效裁判所羁束的
      最高人民法院副院长江必新在《中国行政诉讼制度之发展－行政诉讼司法解释解读》一书第174页，《若干解释》疑难问题探讨一文（见法律出版社出版、行政执法与行政审判参考2001年第1辑总第2辑第103页）对诉讼标的即被诉具体行政行为，如果已有生效判决对具体行政行为作出处理，则除非经过审判监督程序，否则不能再针对该具体行政行为进行审理。因为，一事不再理是法律的统一性、稳定性和权威性的要求，在一个裁判经法定程序撤销之前，其具有法律效力，法院不能再针对同一案件进行审理。




三、行政诉讼中生效裁判羁束力的判定
                                               张长明

  【案情】


  2008年3月，王某在某公司建筑工地工作中受伤。5月，王某向人保局申请工伤认定，人保局于6月作出王某系工伤的认定。2009年5月，王某在经过劳动仲裁后向某市法院起诉，要求建筑公司赔偿损失。该市法院审理后判决建筑公司赔偿王某损失，判决理由部分认为：“这份工伤认定通知书，是一种行政确认行为，应为合法有效。”该判决生效。2010年6月，建筑公司对工伤认定提起了行政复议，复议机关作出维持的决定。8月，建筑公司向某区法院起诉被告人保局，要求撤销被告作出的王某系工伤的认定。


  【分歧】


  如何评价本案被诉具体行政行为，即工伤认定通知书的效力是否已为生效的民事判决所羁束是本案的难点，并由此产生分歧：肯定则应裁定驳回原告起诉，否定则应对工伤认定通知书进行全面审查并作出裁判。


  【评析】


  《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项在规定中止诉讼的情形中，明确了“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”。实践中如何判定诉讼标的为生效判决的效力所羁束，笔者认为应从以下几点综合判定：


  一、诉讼标的在生效判决中的地位。诉讼标的在其他判决中一般作为证据使用，如果该证据仅仅是表述认定事实的某项过程、阶段、身份等一般证据，不是直接影响判决结果的定案依据，可以排除诉讼标的为生效判决的效力所羁束。如果该证据的效力可以直接影响生效判决的结果，可以考虑该证据是属于诉讼标的为生效判决的效力所羁束。


  二、生效判决对诉讼标的评价程度。生效判决对诉讼标的的评价往往出现在证据的审核与认定部分，有的也出现在判决理由部分。前部分仅仅是法官按照证据规则对证据是否采用的认定，不是判决对作为证据使用的具体行政行为自身效力的认定，因此，这种情况不能认为是诉讼标的被生效判决所羁束。而后者应认为是诉讼标的被生效判决所羁束，理由如下：一是判决理由和判决主文一样都是裁判结论，直接影响者当事人的权利义务，是其他程序可以直接引用的合法有效的结论，其他程序不得否定，因此，符合羁束力的特性；二是如果加以否定，那么将找不到适用前述司法解释的适用对象。


  三、对诉讼标的作出的裁判是否直接影响生效判决的效力。虽然对具体行政行为的审查存在行政审查与民事审查的区别，但是生效裁判的羁束力却是一个不争的法律适用规则，即不能存在冲突的法院生效判决。如果行政判决否定了民事判决已经明确认定为合法有效的认定，就是生效判决的冲突，当事人将会持有对同一诉讼标的不同认定的两份判决书而无所适从。


  综上，判定诉讼标的是否被生效判决所羁束，应综合以上几点。就本案而言，某市法院的民事判决对工伤认定书的认定清楚明了，且工伤认定书已经作为民事判决的直接定案依据。如果该工伤认定经过行政诉讼程序认定无效或被撤销，必然导致某区法院的行政判决与某市法院的民事判决在认定该工伤认定书效力这一事实上相冲突。行政判决否定工伤认定书的效力就直接否定了民事判决书的结论，这是明显违法的。


  （作者单位：河南省焦作市中站区人民法院）

草根之约

根据法律和司法解释的规定，结合行政审判实践，应当注意解决好以下几个方面问题：三是基于同一事实而产生的行政案件和民事案件，要防止分别作出判决而出现裁判冲突。近几年来，在法院审理的行政案件和民事案件中，往往存在基于同一事实而产生的行政案件和民事案件分别审判实体内容相互冲突的情形，不仅有损司法裁判的严肃性，也影响了当事人合法权益的实现。对此，应当采取相应的措施加以解决。首先，在审理行政案件过程中，如果发现同时存在基于同一事实而正在审理的民事案件，应当本着此案的审理以彼案判决结果为依据的原则，确定审理的先后顺序；其次，如果民事案件已经作出判决，而且对行政案件的审理产生拘束力，应当中止或者终结行政案件的诉讼；第三，如果民事案件的裁判确有错误，应当通过当事人申请再审或者审判监督程序处理。－－－－最高人民法院行政审判庭庭长王秀红2003年10月21日在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话《确实贯彻司法为民思想努力开创行政审判工作新局面》（见行政执法与行政审判参考2003年第4集总第8集第27页）

草根之约

《若干解释》第44条第一款第（十）项，是有关法院生效判决对诉讼标的既具体行政行为的合法性的拘束力问题的规定。根据该条规定，被诉具体行政行为在其他生效行政、刑事、民事判决书中已被确认，相对人就不能提起行政诉讼。对于相对人的起诉，法院应当裁定不予受理或者驳回起诉。
对于第（十）项的规定，有两种不同观点。一种观点认为，这种观点过于绝对，应当视情况而定。如果生效行政、刑事、民事判决书已经对被诉具体行政行为的合法性作出判决，则法院不应受理相对人对该具体行政行为不服提起的行政诉讼。如果该具体行政行为的合法性仅在其他裁判文书中作过认定，并不在判决内容之列，则法院应该受理相对人提起的诉讼。因为法院对作为行政诉讼案件标的的具体行政行为合法性的判决，与法院在其他案件的判决中对该具体行政行为合法性的认定效力是不同的。例如，法院在民事判决中认定某工商机关颁发许可证行为合法。相对人在法定期限内向法院提起行政诉讼，法院应当受理。因为在行政诉讼中，法院对作出被诉具体行政行为的合法性的审查程序更加复杂，而且被诉行政机关将作为一方当事人参加诉讼，可以充分发表诉讼意见。但是，如果法院在其他判决书中对该具体行政行为的合法性作出判决，则相对人不可以提起行政诉讼。因为该判决是以法院的名义作出的，而不是以民事审判庭作出的。
另一种观点认为，一般情况下，法院不会在民事诉讼中对具有行政行为的合法性作出判决，但可能在判决书中对具有行政行为的合法性作出认定，并作为民事判决的一个理由或者依据。在这种情况下，对于相对人的起诉，法院不应当受理。主要理由是：第一，民事、刑事、行政裁判都是以某个法院的名义作出的，而不是以某个审判庭作出的，法院在裁判中对具体行政行为合法性的认定都是具有约束力的。第二，如果法院受理了这种行政诉讼，而且作出与原来裁判相左的裁判，则会出现同一个法院对同一具体行政行为的合法性作出不相同的认定的情况。第三，若法院的认定相互不一致，当事人无法执行生效裁判。
笔者（甘文）认为，《若干解释》第44条第一款第（十）项规定的“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”，既指为生效判决内容所羁束，也包括为生效判决的认定所羁束。当然在司法实践中，主要的问题是后者。从司法裁判的主体上看，无论是何种形式作出的裁判，都应当被视为法院作出裁判，具有约束力。因此，从理论上讲，法院的一个审判庭作出的生效裁判对本院其他审判庭有约束力。相对人对生效裁判所认定的具体行政行为不服，提起行政诉讼，法院不应当受理。当然从司法程序的角度看，第一种观点有一定的道理。的确，在民事诉讼或者刑事诉讼中，法院往往仅将具体行政行为作为证据审查，而且这种审查缺乏行政机关参加的对抗辩论程序，可能导致对具体行政行为的错误认定。对此，笔者认为，民事或者刑事生效裁判一般只能认定该具体行政行为的合法性，但无权撤销该具体行政行为。因此，若相对人认为民事或者刑事裁判认定具体行政行为的合法性错误，相对人又不能提起行政诉讼。于是，这在实践中，可能存在一个被生效裁判错误认定为合法但无法撤销的具体行政行为。之所以存在这种问题，是因为我国司法体制本身存在的问题。对此，笔者认为，法院进行司法解释时需要作必要的衡量。司法解释首先应当符合法学的基本原理，至于制度上可能出现的问题，可以通过改革制度来解决问题。对于该项规定可能出现的问题，同样可以通过建立新的制度来解决。
上述论及的是诉讼标的为同一法院生效裁判所羁束的问题。对于不同法院所作的判决，则应当作不同的处理。这是《若干解释》未涉及的问题。从该项规定的文字表述上理解，生效判决包括所有法院的生效判决。笔者认为，诉讼标的为上级法院生效判决效力私所羁束的，对于当事人的起诉，法院不应当受理。但诉讼标的为下级法院生效判决所羁束的，上级法院则应当有权受理。这在法院司法权等级理论上是可以得到支持的。至于诉讼标的为其他非上下级关系法院生效裁判所羁束的，法院也可以受理。－－－－－甘文著，中国法制出版社2000年5月北京第一版《行政诉讼法司法解释之评论－理由、观点与问题》一书第126页

红尘陌客

同等法院对羁束行政行为受客观与主观认识的影响而有所不同，上下级法院明显存在等级权威与公信力上的区别，这也是为什么有申诉的具体原因;为体现法律的公平与公正，按甘文所说如果从法律制度的完善来讲，这还是值得探讨与深思的严肃性问题;这一点应该再细化，不能模棱两可，让人觉得似是而非;为体现法律的权威也合乎国情，相对与绝对当中应该努力找好平衡点。本人拙见！