变废为宝 土地“生”金—江都大力开展工矿废弃地复垦利用

草根之约

变废为宝 土地“生”金—江都大力开展工矿废弃地复垦利用

     作者：王友林（扬州市江都区国土资源局局长） 2015-01-04 14:18

土地是生存之本、发展之基。江苏省扬州市江都区土地资源禀赋特殊，人均耕地不足1亩。随着全区新型工业化、新型城镇化进程加快，土地资源供需矛盾日益凸显，国土资源部门保资源、保发展、保权益的任务十分繁重。近年来，江都区国土资源局大力推进国土资源管理制度创新，在保发展、守红线、促节约、惠民生等方面取得了显著成效，在支持一产、保障二产、繁荣三产等方面作出了重要的贡献，被确定为全国高标准基本农田示范区、全国工矿废弃地复垦利用试点城市。2013年，被评为首届全省国土资源节约集约模范区。
    江都多措并举，加大历史遗留工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地复垦开发利用的力度
    江都虽然不是传统的大矿区，但工矿废弃地规模较大，经调查有近万亩的复垦利用潜力。全区的工矿废弃地分为两大块：一是废弃的工矿企业用地。这些企业大多规模小、技术含量低，市场竞争力不强，特别是砖瓦窑企业最为典型。从2009年起，江都区委、区政府下定决心，对全区砖瓦窑业进行整治，目前区内砖瓦窑厂已基本关、停到位，形成较大规模的废弃地。二是废弃的水工建筑用地。江都区大量原先具备防洪减灾功能的内河河堤、护岸等，处于闲置、废弃的状态。另外，全区还有不少的废弃教育用地。经过两轮的区划调整，区辖乡镇由过去的43个合并为目前的13个镇。区划调整推动了教育资源的整合，一些校舍被闲置或废弃。对于上述的废弃地，区国土资源部门在2009年进行一次专门详查，初步摸清了底数，并将其纳入城乡建设用地增减挂钩范围。2012年，江都区抓住国土资源部在全国开展工矿废弃地复垦利用试点契机，主动向国土资源部、省国土资源厅汇报全区对工矿废弃地复垦利用情况和力争试点的愿望，得到部和省厅的大力支持，成为全国工矿废弃地复垦利用试点城市。
    为发挥先试先行和示范带动作用，全区多措并举大力推进试点工作。一是强化行政推动。区政府成立了以区长为组长，分管副区长为副组长，区政府办、国土、发改委、经信委、农委、水务、财政等部门主要负责人为成员的试点工作领导小组，构建政府组织、国土牵头、部门联动、协力推进的工作格局。领导小组下设办公室，具体负责试点工作的实施。区政府制定实施方案，对调查质量、调查对象、时间安排、成果运用等提出明确要求。同时，加大资金保障力度，试点工作前期所需的各项费用除通过新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税地方留成和农业重点开发建设资金返还部分予以解决外，不足部分由区财政统一垫付，确保试点工作的顺利实施。二是扎实开展调查。为了确保试点工作顺利推进，组织相关人员进行业务培训，对工矿废弃地复垦的政策、目标、要求进行详细解读，对数据格式、报表内容进行统一规范。明确调查重点，结合全区产业结构调整，突出对清理整治的造船、化工、砖瓦窑等企业用地、废弃的交通水利设施用地以及布局调整后闲置的教育用地的调查，查清每一宗地的权属、位置、地类、面积等。在调查的基础上，区国土资源局组织专人逐地块现场勘查，对实施地块的可行性严格确认，对权属不清、不符合要求的地块予以核减。三是科学编制规划。在专项调查的基础上，结合全区城乡建设、产业发展、环境保护等规划，编制全区工矿废弃地复垦专项规划。规划对试点工作的指导思想、目标任务、数量规模以及工作序时做了详细安排。专项规划以2010年为基期年，2014年为目标年，涉及全区13个镇，实施总规模为7803.88亩，拆迁建筑总面积120万平方米，其中工矿用地2395.9亩，特殊用地360.2亩，交通水利基础设施用地5047.78亩，通过拆旧复垦整理，可新增耕地7176.75亩。
    江都在坚持六项原则的基础上，重点在三个方面工作上下功夫，取得工矿废弃地复垦利用的多重效应
    江都区在实施工矿废弃地复垦利用过程中，始终坚持六项原则。一是坚持政府统筹、区域治理原则。江都区政府按年度分步落实《工矿废弃地复垦利用专项规划》。按照“谁使用，谁出资”的原则，由复垦区所在镇政府组织实施治理，并组件上报。二是坚持符合规划、稳步实施原则。建新区所有项目选址必须符合土地利用总体规划、城市建设总体规划、乡镇建设总体规划等。复垦利用项目区必须符合《工矿废弃地复垦利用专项规划》，并与相关规划相衔接。三是坚持科学实施、节约集约原则。按照“统筹规划、先易后难、分级整理、急用先行、合理调配、充分利用”的总体思路，制定科学的方案，结合新建项目选址，编制工矿废弃地复垦利用专项规划。四是坚持封闭运行、严格考核原则。工矿废弃地复垦利用严格按照“限定范围、控制规模、项目管理、定期考核”的统一要求，实行目标责任制，落实项目考核制度，确保项目实施质量。五是坚持因地制宜、改善生态环境原则。根据工矿废弃地现状，结合当地群众生产、生活，以及镇、村规划要求等，因地制宜，通过废弃地复垦利用，实现节约集约用地和改善生态环境双赢。六是坚持先复垦后使用原则。复垦项目严格执行土地复垦管理相关规定，坚持水、田、林、路综合整治，确保按要求复垦到位，具备条件的优先复垦为耕地。
江都区在坚持六项原则的基础上，重点在抓好以下三个方面工作上下功夫：一是先垦后用。本着“先易后难、先垦后用”的原则，组织人力、集中财力将地块优先复垦成耕地，并纳入高标准基本农田示范区建设范畴。对复垦后的土地重新发包到户，或将承包经营权流转，确保复垦后的土地有效利用。二是规范运作。参照现行城乡建设用地增减挂钩的相关政策，对地块复垦实施项目化操作，严格程序，确保质量。对形成的挂钩指标实行“封闭运行、单列管理”，优先用于涉及的集体经济组织和农民的安置与农村基础设施建设。项目实施前期，召开座谈会，充分征求土地权利人的意见，切实维护土地权利人合法权益。三是大力创新。在试点过程中，解放思想、大胆实践，大力探索科学合理的组织方式、管理制度、激励机制、技术措施和监管手段，力争形成一批制度性成果，为全面推进工矿废弃地复垦工作积累经验、奠定基础、提供保障。
    两年来，全市工矿废弃地复垦利用试点工作能够取得喜人的成效：一是得益于强有力的统筹协调。各成员单位十分注重加强沟通、协调配合，各施其职。通过新闻媒体广泛宣传，正确引导社会舆论，加强新闻媒体和社会公众监督，获得了社会的认可和支持。二是得益于多元的资金投入。建立健全政府统筹、以城带乡、以工促农、市场引导、政策激励、多元投入、公众参与的工作机制，多渠道筹集资金，为推进试点工作提供了有力保障。三是得益于明晰的产权处理。坚持“尊重历史，面对现实，平等协商，利益均衡”的原则，合理解决废弃地的复垦利用产权问题。明晰工矿废弃地的所有权和使用权人，明晰地上建筑物和附着物等产权，进行科学评估，明确价格，对权属来源合法、产权明晰的，按评估价对权利人全额补偿。明晰工矿废弃土地的债权与债务问题，区政府及有关部门对不良资产进行剥离，并进行合理补偿和处置。四是得益于规范的制度管理。按照相关政策规定，结合本地实际，进一步规范试点内容和程序，建立完善相关的管理制度和收益分配机制，确保试点工作健康有序推进。
    通过实施工矿废弃地复垦，获得了多重效益：一是优化了用地布局。通过开展工矿废弃地复垦，减少了废弃、低效工矿用地的数量，进一步优化了工业集中区空间布局，引导新型工业企业向园区集中，提高了工业企业土地集约利用水平。产生的周转指标严格按照政策规定科学合理分配使用，优先用于保障区、镇重点项目、基础设施和公益事业。二是促进了耕地保护。通过工矿废弃地复垦利用，盘活了农村存量建设用地，缓解了建设用地供需矛盾，拓展了城镇建设用地空间，促进了耕地保护共同责任机制的落实，实现了耕地总量动态平衡。同时，改善了农田生态系统，提高了土壤肥力，优化了农作物生长环境，增强了农业综合生产能力，提高农业生产效率，为高标准基本农田建设和发展现代农业提供了有力支撑。三是带动效应明显。通过实施工矿废弃地复垦，将原本没有任何效益的废弃地变成了耕地，促进了农业产业结构调整。增加了农民收入，复垦成的农用地由项目区农民承包经营，每年可获得一定收益。另外，鼓励当地农民参与工矿废弃地简易工程建设，通过投工、投劳，增加了农民纯收入。两年来，全区共复垦利用工矿废弃地3200亩，按照江都目前每亩500元收益标准，每年可产生收益160万元。同时，在项目实施过程中，引导各方将收益投资到农村，大大改善了农民生产生活条件。