【高院判例】招商引资合同协议属于行政诉讼受案范畴

草根之约

【高院判例】招商引资合同协议属于行政诉讼受案范畴

        多年来，招商引资合同协议是属于行政诉讼还是民事诉讼，全国各省市三级人民法院针对这个问题，一直颇有争议，江苏省、山东省、安徽省、河南省等其他省市，多年来一直将招商引资案件定性为民事案件。浙江省、北京市、四川省等相关省市却将招商引资合同协议作为行政案件审理。

    那么，招商引资合同协议作为行政诉讼或民事诉讼受案，其区别在哪里？

    招商引资合同协议作为民事案件审理，给当事人企业会带来什么？草根为您解说。以江苏省和山东省为例的若干外资企业和引资企业，在招商引资程序中，由于地方政府的违约行为，一些招商引资企业在遭遇坑害后，法院将该案作为民事案件受案审理，有权部门又给相关企业设计重重障碍。众所周知的游戏规则，民事案件当事人是根据标的向法院缴纳诉讼费，若干被侵权企业一个官司打下来，缴给法院的诉讼费就上百万，律师代理费上百万，几场官司打下来，用去几百万乃至上千万（因为招商引资程序中，外资投资不是几千万，而是几个亿的投资），由于付不起高昂的诉讼费，这些企业最终只能灰头土脸的当逃兵，低声下气的求违约方给点补偿走人。最终人财两空的有之，破产资不抵债的有之，实力雄厚依法维权的有之。

    招商引资合同协议作为行政诉讼受理，给投资企业会带来什么？招商引资合同协议一旦定性为行政诉讼范畴，那么，守约企业可通过行政救济程序获得权益保障。行政诉讼与民事诉讼的区别不同点在于，其诉讼费不是根据标的给付，而是按件给付诉讼费，一个行政案件的诉讼费只有50元人民币，这样一来，在招商引资程序中被坑了的企业都能打得起官司，也有利于行政部门解决问题，其维权成本节约了何止百倍，最终申请人民法院强制执行的是行政国家赔偿。相关政府部门的违法成本增加了，企业的维权成本减少了，这样一来，以后政府在招商引资程序中，就不敢随便的去任性违约了。

    本案发生在江苏省泰州市海陵工业园区，引资企业为香港斯托尔实业 （集团）有限公司（以下简称斯托尔公司），该案发生时间于2013年，由于泰州海陵工业园区没有根据合同协议约定履行相关法定义务，斯托尔公司于2015年5月18日以海陵工业园区涉嫌违约，将泰州市人民政府、海陵区政府、海陵工业园区管委会，以行政诉讼程序将其诉至法院，一审泰州市中级人民法院通过审理，采纳海陵工业园区答辩理由，以其招商引资合同协议属于民事诉讼范畴，以双方约定的部分内容,认定招商引资协议仅系形成借款与贈与的民事法律关系,不具有行政法上的权利义务内容，驳回斯托尔公司的一审诉讼。

    斯托尔公司不服一审判决，向二审江苏省高级人民法院提起上诉，二审法院通过审理，虽未否定招商引资协议的行政协议属性,也未否定本案可以作为行政案件受理,但其以本案的招商引资协议签订在2015年5月1日之前、而自2015年5月1日起实施的修改后的《行政诉讼法》始将行政协议纳入行政诉讼受案范围,以法不溯及既往为由驳回斯托尔公司的上诉,维持一审裁定。

    斯托尔公司不服二审裁定，在法定时效内向最高人民法院提起申诉，最高人民法院于2017年5月3日就该案进行了公开开庭审理，于2017年11月24日作出（2017）最高法行申218号行政裁定，将本案提审，由审判员耿宝健担任审判长主审、审判员白雅丽、马旭东组成的合议庭，对本案进行了审理，高院认为：《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》(法〔2004〕96号) 对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了明确规定。 根据该纪要第三条规定,在存在新旧法律街接问题的情况下，人民法院审查行政行为的合法性，实体问题适用旧法规定。程序问题适用新法规定,但下列情形除外: (一)法律、法规或规章另有规定的; (二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的; (三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的 。《行政诉讼法》是我国行政诉讼程序的基本法,根据上述适用法律规范标准, 对《行政诉讼法》修改后的条款,除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往的,原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定,人民法院均应当适用新的规定进行裁判。 由于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项是有关行政诉讼受案范围的规定,属于人民法院行使裁判职权专属事项,依法即具有溯及力。 因此,二审法院认为《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定不溯及既往的理由不能成，申言之,对形成于2015年5月1日之前的行政协议如果协议双方未明确约定争议解决适用仲裁或者民事诉讼途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,人民法院依法应当立案受理。

     2017年12月28日最高人民法院作出（2017）最高法行再99号行政裁定书，撤销了江苏省泰州市中级人民法院（2015）泰中行初字第00063号行政裁定。撤销了江苏省高级人民法院（2015）苏行终字第00736号行政裁定。将该案指令江苏省泰州市中级人民法院继续审理本案。

    该案填补了泰州地区三十年来行政案件被最高人民法院提审的空白。

中华人民共和国最高人民法院

   行政裁定书

                                                                                                            (2017)最高法行再99号

    再审申请人(一审原告、二审上诉人) :香港斯托尔实业.(集团).有限公司。 住所地:香港九龙弥敦道574号富运商业大厦二十楼B和C室。           .

    委托诉讼代理人:季晓峰,该公司工作人员。

    委托诉讼代理人:程林森,该公司工作人员 。             .

    被申请人(一审被告、二审被上诉人) :泰州市人民政府。 住所地:江苏省泰州市凤凰东路58号 。

    法定代表人:史立军,市长。

    委托诉讼代理人:张立涛,该市政府法制办干部 。

    被申请入(一审被告、二审被上诉人) :泰州市海陵区人民政府。住所地:江苏省泰州市海陵区府前路26号。

    法定代表人:陈翔,区长。

    委托诉讼代理人:曹华,江苏朱德华律师.事务所律师 。

    委托诉讼代理人:李畔霞,江苏朱德华律师事务所律师 。

    被申请人(一审被告、二审被上诉人) :江苏泰州海陵工业园区管理委员会。 住所地:江苏省泰州市海陵区京泰永吉路66号 。

    法定代表人:周来荣,主任。

    委托诉讼代理人:朱德华,江苏朱德华律师事务所律师。

    委托诉讼代理人:陆志勇,江苏朱德华律师事务所律师 。

    再审申请人香港新托尔实业(集团)有限公司(以下简称斯托尔公司)诉被申清人泰州市人民政府(以下简務泰州市政府)、泰州市海陵区人民政府(以下简称海陵区政府)、江苏泰州海陵工业园区管理委员会(以下简称海陵工业园管委会)招商引资协议一案,江苏省泰州市中级人民法院子2015年l0月26日作出(2015) 泰中行初字第 00063号行政裁定,驳回斯托尔公司的起诉后,斯托尔公司不服提起上诉后,江苏省高12及人民決院于20l6.年l2月l2 日作出(2015)苏行终字第 00736号行政裁定,驳 回上诉,维持一审裁定。斯托尔公司仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院于2017年11月24日作出(2017)最高法行申218号行政裁定,提审本案。 本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、马东旭参加的合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。                    .

    一、二审法院审理查明,甲方海陵工业园管委会、乙方斯托尔公司,先后于2013年9月16日、2013年12月l5日,签订苏泰海园合字〔20l3〕第 02号《海陵工业园区工业项目招商合同书》《补充协议书》(以下统称招商引资协议) ,斯托尔公司于2014年12月1 日完成土地摘牌,以新注册的森托尔机器人有限公司作为受让人, 与出让人泰州市国土资源局签订合同编号为3212022014CR0014《国有建设用地使用权出让合同》。 因认为泰州市政府、海陵区政府、海陵工业,园管委会未依照招商引资协议的约定履行义务,斯托尔公司于2015年5月18日提起行政诉讼,请求判令:l.泰州市政府、海陵区政府、海陵工业园管委会立即履行招商引资协议;2.海陵工业园管委会支付土地差价款1625万，并承担相应的违约责任。

    一审法院认为,本案招商引资协议虽然是海陵工业园管委会为实现招商引资目标与斯托尔公司签订,但协议的核心内容系海陵工业园管委会将土地招拍挂成交价与基数的差额部分,以借款形式出借给斯托尔公司,由斯托尔公司提供担保,同时在斯托尔公司满足一定条件时,由海陵工业园管委会以奖励形式冲抵借款,其实质上是借款与赠与的民事法律关系,不具有行政法上的权利义务内容,不属于行政诉讼受案范围 。 因此,裁定驳回斯托尔公司的起诉。

    二审法院认为,2015年5月1日起施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》 (以下简称《行政诉讼法》)始将行政协议纳入行政诉讼受案范围 。根据法不溯及既往原则，本案招商引资协议纠纷不受修改后的《行政诉讼法》调整,斯托尔公司的起诉不属于行政诉讼受案范围 。 因此,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

斯托尔公司向本院申请再审,请求撒销一、二审法院裁定,指令再审。其申请再审的主要事实和理由为:1.招商引资协议系海陵工业园管委会与再审申请人签订,协议内容涉及与招商引资有关的大量行政管理事项,符合公共利益需要,依法属于《行政诉讼法》规定的行政协议;2.再审申请人就协议履行问题提起行政诉讼,符合行政诉讼受理条件 ；3.修改后的《行政诉讼法》第十二条未规定公民、法人或者其他组织不能在2015年5月1日之后,对2015年5月1日之前签订的行政协议提起行政诉讼。 因此,一、二审法院 裁定认定事实错误,适用法律错误。

    被申请人泰州市政府提交意见称:泰州市政府不是招商引资协议当事人,不是本案的适格被告。请求.驳回斯托尔公司的再审申请。

    被申请人海陵工业园管委会提交意见称:1.根据双方约定,招商引资协议是由平等主体问经友好协商签订的民事合同,海陵工业园管委会不享有单方面变更或者解除合同的行政优益权,该协议争议依法不属于行政诉讼受案范围;2. 因斯托尔公司未完全缴纳土地出让金导致协议无法正常履行,该有关责任依法应当由斯托尔公司承担;3.斯托尔公司对于协议约定的相应投资项目并未有实际资金投入,其在香港也没有其他资产或者投资,事实上不能履行案涉土地出让金缴纳等协议义务。 请求驳回新托尔公司的再审申请。

    被申请人海陵工业园管委会提交意见称:1.根据双方约定,招商引资协议是由平等主体间经友好协商签订的民事合同,海陵工业园管委会不享有单方面变更或者解除合同的行政优益权,该协议争议依法不属于行政诉讼受案范围;2.因斯托尔公司未完全数纳土地出让金导致协议无法正常履行,该有关责任依法应当由斯托尔公司承担;3.斯托尔公司对于协议约定的相应投资项目并未有实际资金投入,其在香港也没有其他资产或者投资,事实上不能履行案涉土地出让金,缴纳等协议义务。 请求驳回新托尔公司的再审申请。

    被申请人海陵区政府提交意见称:同意被申请人海陵工业园管委会的意见。

    本院另查明:本案招商引资协议的主要内容包括以下方面:

    一、海陵工业园管委会与斯托尔公司根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国合同法》等规定,本着平等、自愿、有偿原则,友好协商,共同约定由斯托尔公司在拟受让的国有土地范围内从事投资活动,且该开发利用土地活动应当遵守法律法规规定,不得损害公共利益。

    二、斯托尔公司的主要义务包括: 1.通过国有土地使用权招标、拍卖和挂牌程序,竞买位于江苏泰州海陵工业园区规划范围内东至纵六路、西至海恒建材东围培、南至济川东路、北至兴工路,总面积约123亩国有建设用地使用权,转让年限50年;2.在招商引资协议生效后,及时完成外资企业工商注册登记,1缴纳相关税费, 企业总投资额5000万美元,注册资本3000万美元,主要从事智能电脑针织机械生产、制造和销售等业务;3.保证所使用的土地为拟申报项日的工业用地性质,不擅自改变土地用途,如需改变土地使用用途,应征得海陵工业园管委会同意并报上级有权部门批准,重新签订相应土地使用权出让合同,调整土地使用权出让金并办理登记;4.进园项目投资强度及容积率等,符合国家有关工业项目建设用地控制指标要求;5.基建项日符合园区建筑工程轴线标高控制要求和建筑物退让规定,建筑风格、墙面涂料、色彩、主干道主体建筑立面等符合园区统一要求;6.在收到项目进场开工建设通知后30日内组织开工建设,建设周期为24个月;7.及时提供有关权证办理证件资料;8.完成有关纳税义务,投产后第一年,开票销售额达3亿元人民币,第二年开票销售额达5亿元人民币,第三年开票销售额达6亿元人民市;9.服从当地政府和海陵工业园管委会的管理。

    三、海陵工业园管委会的主要义务包括:1.协助斯托尔公司参加项目地块招标、拍卖和挂牌等程序,办理企业注册登记;2.协助斯托尔公司办理计划、测量、规划、国土、建设、消防、.财政、人防、质监等相关报批手续;3.向斯托尔公司提供“七通一平.”(通水、通电、通路、通网、通气、通路灯、通排水和土地平整)的项目用地;4. 负责代建5万平方米厂房,帮助斯托尔公司争取有关厂区建设规费的优惠政策;5.在斯托尔公司参加土地招拍挂、全额缴清土地出让金后90日内,协助办理取得国有建设用地使用权证 ,在项目竣工验收合格后90日内,协助办理取得房屋产权证;6.在斯托尔公司完成相关纳税义务的条件下,就近预留100亩土地,用于斯托尔公司二期项目扩产;7.帮助斯托尔公司协调用工、培训问题,为斯托尔公司配套安排25套住宅用房,销售价为人民币2200元/平方米,用于斯托尔公司引进高管人才,负责办理相应的房屋产权证、国有建设用地使用权证,并帮助解决其子女入学问题;8.斯托尔公司投产前三年所数纳国税、地税、基金等税費,其中由海陵工业园管委会留成部分金额奖励斯托尔公司,后两年减半奖励;9.保障斯托尔公司在投资、经营管理等方面的合法权益,帮助解决在项日实施过程中产生的与当地群众的矛盾纠纷。

    四、双方还约定以下权利义务:1.合同项下国有建设用地使用权以人民市5万元/亩为基数,招拍挂成交价与基数差额部分,由海陵工业园管委会以借款形式出借给新托尔公司,期限为5年,以扶持斯托尔公司及其项日公司发展;2.对上述借款,斯托尔公司以泰州市天圣针织机械实业有限公司和在江苏泰州海陵工业园区内新注册建成企业的全部资产作为担保,并承担土地招拍挂后各项土地税费;3.海陵工业园管委会将项目地块招拍挂成交价与基数的差额部分提前支付给斯托尔公司,保障斯托尔公司按时交纳土地出让金;4.斯托尔公司以土地摘牌之日后24个月为起始时间, 连续三年企业入库税收达人民币10万元/亩以上,海陵工业园管委会将以奖励形式对上述借款予以全部冲抵;5.斯托尔公司以土地摘牌之日后24个月为起始时间,连续三年企业入库税收达人民币15万元/亩以上,海陵工业园管委会除将上述借款全部冲抵以外,另按国有建设用地使用权证载明的土地使用权面积奖励斯托尔公司2万元/亩。

    五、违约责任:1.斯托尔公司未经海陵工业园管委会同意放弃竞买案涉土地使用权的,应当承担违约金200万元人民币;2.因海陵工业园管委会违约导致斯托尔公司不能履行招商引资协议的, 海陵工业园管委会应当承担违约金200万元人民币,违约金不足以弥补新托尔公司损失的(包括但不 限于主债务本息、违约金、为实现债权而产生的诉讼费律师费等费用以及其他负担),海陵工6业园管委会仍应承担相应的赔偿责任;3.协议一方不能履行其他协议约定义务的,违约方应当承担违约金40万元人民币,相对方则有权解除协议;4.因海陵工业园管委会的原因影响斯托尔公司及其项目公司开工建设的,海陵工业园管委会应当顺延斯托尔公司及其项目公司的开工、建设和竣工时问,并承担相应责任;5.斯托尔公司擅自改变土地用途的,应当承担相应责任,同时,海陵工业园管委会有权解除协议;6.斯托尔公司自项目公司注册之日起两年内,注册资本3000万美元不能全部到资,或者不能实现招商引资协议确立的目标的,海陵工业园管委会有权追回相关借款及奖励。

    六、争议解决:对发生的协议纠纷,由海陵一工业园管委会、斯托尔公司协商解决;协商不成的,向海陵工业园管委会所在地有管特权的人民法院提起诉讼。

本院认为:本案的争议焦点包括三个方面:一、本案招商引资协议是否为行政协议;二、本案纠纷解决应当适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序;三、本案应否适用《行政诉讼法》的相关规定处理。

    一、关于本案招商引资协议是否为行政协议的问题

   协议是经过谈判、协商而制定的共同承认、共同遵守的文件。利用协议来约定权利义务是各种社会主体普遍采用的手段。 平等的民事主体间签订的协议,属民事协议;引发的纠纷,按照民事救济程序解决。 随着行政管理方式的多样化和行政管理理念从高权命令向协商、合作的转变,行政机关在法律规定的职权范围内,通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之问的权利义务关系,此种协议也被统称为行政协议(行政契约、行政合同) ;由此引发的纠纷,一般通过行政救济程序解决。《行政诉讼法》第十二条第一款规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的 。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)第十一条第一款规定: “行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”因此,行政协议一般包括以下要素:一是协议有一方当事人必须是行政主体;二是该行政主体行使的是行政职权;三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标;四是协议的主、要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性,判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议,不能仅看其名称,也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定,而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。

对本案的招商引资协议而言:

    (-)协议的一方当事人海陵工业园管委会是行政机关。 海陵工业园管委会是经江苏省人民政府批准设立,作为海陵区政府派出机构,对开发区实行统一领导和管理的行政机构;协议权利义务的最终承担者系海陵区政府,因此具备协议订立一方必须是行政主体的形式特征。

    (二)海陵工业园管委会在协议中处分的虽有民事机关法人的职权但主要是行政职权。根据《江苏省经济技术开发区管理条例》第八条、第九条规定,以及江苏省人民政府苏政复〔2006〕35号《省政府关于同意设立南京栖霞经济开发区等34家省级开发区的批复》,海陵工业园管委会属于:海陵区政府派出机构,具有“制定开发区的总体规划和发展计划，按规定负责审批或者审核开发区的投资建设项目,负责开发区内的基础公用设施的建设和管理,对市属各有关部门设在开发区内的分支机构的工作进行监督和协调,依法行使海陵区政府授子的其他职权,代表海陵区政府对开发区实行统一领导和管理”等法定职责。招商引资协议约定海陵工业园管委会行使的职权和义务,如有关土地出让金价格的确定、二期项目开发用地的预留、配套平整土地、给予政策补员占、帮助減免相应税费、对开发、利用土地及未来改变土地用途时的同意并逐级上报审批、对斯托尔公司可能存在的违法用地行为的监督管理和行政处罚等,均属《江苏省经济技术开发区管理条例》规定以及海陵区政府所授予的行政管理职权。

    (三)协议的目的是为了公共利益。《江苏省经济技术开发区管理条例》第三条第二款规定:“开发区旨在发展对外经济技术合作,引进外资、先进技术、先进设备、人才和科学管理方式,以兴办外商投资、出口创汇、高新技术项目为主,相应发展第三产业,加强与省内外的经济技术合作,促进对外开放和经济技术发展。”招商引资协议正是为了实现上述目的,为了实现公共利益需要而签订。协议约定,斯托尔公司将主要从事智能电脑针织机械的生产、制造和销售业务,企业总投资5000万美元,注册资本3000万美元;新 托尔公司将从当地学校招录职业技工300名,解决部分就业问题;条件成熟时,斯托尔公司还将二期项日扩产,海陵工业园管委会同时预留100亩土地用于保障投资。协议的如约履行,将相应提高当地经济生产总量,提高政府财税收入,部分解决就业问题,有勇于对外开放、经济技术发展和产业结构调整,有利于地方的长远发展。 这些显然是为了促进社会公共利益,而非海陵工业园管委委以及海陵区政府白身的法人利益。

   （四）协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务。协议虽有海陵工业园管委会借款给斯托尔公司,支付国有建设用地使用权招拍挂成交价与5万元/亩基数差额部分的约定,但协议的主要内容仍然为行政法上的权利义务。协议约定,斯托尔公司负担保证所使用土地为拟申报项目的工业用地性质,不檀自改变土地用途,如需改变土地使用用途,应征得海陵工业园管委会同意并报上级有权部门批准,重新签订土地使用权出让合同,调整土地使用权出让金并办理登记等义务;海陵工业园管委会则相应负担对新托尔公司申请变更土地使用用途进行审核上报的义务;协议还约定,斯托尔公司待协议生效后,负担及时申请外资企业工商注册登记,办理计划、测量、规划、国土、建设、交通、消防、财政、人防、质监等相关行政审批、缴纳相关配套费用的义务;海陵工业园管委会则相应负担协助斯托尔公司办理完成其申请的行政审批和登记手续,争取政策补贴帮助減免建设规费等义务;协议并约定,斯托尔公司需服从海陵工业园管委会及当地政府管理,及时向海陵工业园管委会主管税务机关纳税,以及以土地摘牌之日后24个月为起始时间,连续三年企业入库税收分别达到人民币 10万元/亩、15 万元/亩时,申请相应税费減免奖励等;海陵工业园管委会则需对斯托尔公司依法纳税进行监管,积极争取和利用有关招商引资政策,将斯托尔公司投产后五年内所数纳国税、地税、基金等税费,视情形对斯托尔公司进行奖励,以及在斯托尔公司设立新企业注册后，一个月内配套安排25套住宅房屋，用于斯托尔公司引进高管人才，并帮助解决相关高管人才子女入学问题，帮助 协调泰州地区有关职业技术学校与斯托尔公司签订就业安置协议等。这些权利义务虽有部分民事权利义务性质,但更多约定涉及地方政府不同职能部门的行政职权,分别受多部行政法律规范调整,具有明显的行政法上的权利义务特征。 而事实上,此类约定也系海陵工业园管委会代表海陵区政府进行的行政允诺。总之,本案招商引资协议一方为行政主体,协议目的符合公共利益需要,海陵工业园管委会行使的主要是《江苏省经济技术开发区管理条例》规定的行政职权,协议内容除包括相关民事权利义务约定外,还包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定, 依法属于《适用解释》第十一条第一款规定的行政协议范時。一审法院仅以双方约定的部分内容,即认定招商引资协议仅系形成借款与贈与的民事法律关系,而不具有行政法上的权利义务内容属于认定事实错误。

    二、关子本案纠纷解决应当适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序的问题

    我国实行国家统一的法院制度，不存在普通法院与行政法院分庭管理,民事和行政审判庭也非以自已名义独立对外行使审判权,而是统一以人民法院名义行使审判权，因而，民事诉讼与行政诉讼,一般审理行政协议案件既要适用行政法律规范,也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 实践中,民事协议可能交由行政审判庭审理,行政协议也可能交由民事审判庭审理 。区分民事协议与行政协议、民事诉讼与行政诉讼,更多应考虑审判的便利性、纠纷解决的有效性、裁判结果的权威性以及上下级法院间裁判标准的一致性,也应考虑何种讼更有利于对行政权力的监督和公共利益的维护 。本案协议有关民事权利义务的约定与行政权利义务的约定相交织、难以完全分离。 海陵工业园管委会代表海陵区政府所作的权利义务的约定,涉及多个行政管理领域,多项行政管理职能人民法院对此类约定的合法性、有效性进行审查，既要考虑是否确属当事人之间真实自愿和协商一致,还应考虑行政管理领域的具体法律规定,约定对地方政府及其职能部门的约束力, 以及合同的相对性原则适用等。与民事诉讼程序相比,行政诉讼程序更利于全面审查协议中有关税收承诺、土地出让价款承诸、行政许可承诸等诸项涉及行政法律规范之适用条款的合法性与合约性; 而协议包含的工商、质监、房管、建设、交通等多个行政许可审批事項的约定,适用行政诉讼程序审理也更为适宜。尤其重要的是,本案斯托尔公司作为一审原告。在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权,其有权就招商引资协议的全部或部分内容提起诉讼。如果斯托尔公司在一审诉讼期问或者根据一审法院的指引,选择通过民事诉讼解决本案纠纷,亦无不可。 在此情形下, 上级法院应当尊重当事人选择权,而不宜仅因协议定性问题推翻下级法院生效裁判。但鉴于斯托尔公司因诉讼管辖等方面考虑, 坚持选择行政诉讼程序寻求救济,则人民法院应同样予以尊重,并作为行政案件立案和审理 。

    三、关于本案应否适用《行政诉讼法》的相关规定处理的问题2015年5月1日前的法律规范未明确规定招商引资协议属于民事协议,本案招商引资协议也未约定选择民事诉讼程序解决纠纷。 二审法院虽未否定招商引资协议的行政协议属性,也未否定本案可以作为行政案件受理,但其以本案的招商引资协议签订在2015年5月1日之前、而自2015年5月1日起实施的修改后的《行政诉讼法》始将行政协议纳入行政诉讼受案范围为由,一驳回斯托尔公司的上诉,维持一审裁定。 对于二审法院上述裁定理由是否适当,需要对《行政诉讼法》相关规定是否具有溯及力,加以准确地判断和把握。对此,《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》(法〔2004〕96号) 对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了明确规定。 根据该纪要第三条规定,在存在新旧法律街接问题的情况下，人民法院审查行政行为的合法性，实体问题适用旧法规定。程序问题适用新法规定,但下列情形除外: (一)法律、法规或规章另有规定的; (二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的; (三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的 。《行政诉讼法》是我国行政诉讼程序的基本法,根据上述适用法律规范标准, 对《行政诉讼法》修改后的条款,除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往的,原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定,人民法院均应当适用新的规定进行裁判。 由于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项是有关行政诉讼受案范围的规定,属于人民法院行使裁判职权专属事项,依法即具有溯及力。 因此,二审法院认为《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定不溯及既往的理由不能成申言之,对形成于2015年5月1日之前的行政协议如果协议双方未明确约定争议解决适用仲裁或者民事诉讼途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,人民法院依法应当立案受理。

    综上,一、二审法院以本案招商引资协议不属于行政诉诉讼受案范围为由,裁定驳回斯托尔公司的起诉及上诉不当,依法应予撒销 。江苏省泰州市中级人民法院应当就本案招商引资协议是否合法继续进行审理。 据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十八条、第七十九条第三项之规定,裁定如下:

    一、撤销江苏省泰州市中级人民法院(2015)泰中行初字第00063号行政裁定;

    二、撒销江苏省高级人民法院(2015)苏行终字第 00736号行政裁定;.                             

    三、指令江苏省泰州市中级人民法院继续审理本案。

     

                                               审 判 员   耿宝建

                                               审 判 员   白雅丽

                                               审 判 员   马旭东

                                             二0一七年十二月二十八日

                                              法官助理   殷勤

                                              书  记  员   于露

                                              本件与原本核对无异

草根之约

行政申诉状

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：香港斯托尔实业（集团）有限公司（以下简称再审申请人），住所地：香港九尤弥敦道574号富运商业大厦二十楼B和C室。

第一被申请人（一审原告、二审被上诉人）：泰州市人民政府法定代表人： 陆志鹏，住所地：泰州市海陵区凤凰东路58号。

第二被申请人（一审原告、二审被上诉人）：泰州市海陵区人民政府，法定代表人：徐克俭，住所地：泰州市海陵区府前路26号。

第三被申请人（一审原告、二审被上诉人）：泰州市海陵工业园区管理委员会，主任 ，彭俊，住所地：海陵区春兰工业园区东侧。

     再审申请人不服泰州市中级人民法院（2015）泰中行初字第00063号行政裁定，不服二审江苏省高级人民法院作出的（2015）苏行终字第00736号行政裁定书，特向贵院提出申诉。

再审事由：再审申请人认为一审法院认定的基本事实不清，且适用法律错误。二审法院作出的（2015）苏行终字第00736号行政裁定书，认定事实不清，定案依据错误，引用法律不当，审理超过法定时效，依据《行政诉讼法》第九十条规定，请求再审。

再审请求：

    一、撤销泰州市中级人民法院（2015）泰中行初字第00063号行政裁定。

    二、撤销江苏省高级人民法院作出的（2015）苏行终字第00736号行政裁定书。

    三、将该案发回一审法院重新立案，根据《行政诉讼法》规定，免收诉讼费，以政府行政协议纠纷重新开庭审理。

事实和理由：

     一、2013年9月16日再审申请人与第三被申请人（一审原告、二审被上诉人）签订《海陵工业园区工业项目招商合同书》，2013年12月15日经协商签订《补充协议书》，协议明确了双方的权利和义务。2014年12月1日再审申请人完成了土地摘牌，并以新注册的森托尔机器人有限公司与泰州市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。自从再审申请人与泰州市国土资源局签订合同后，再审申请人多次与第三被申请人沟通，要求第三被申请人履行协议，但第三被申请人一直未按约支付土地差价款项1625万元，造成再审申请人企业项目因土地使用权出让事宜无法实施。迫于无奈，2015年5月4日再审申请人向一审泰州市中级人民法院提起行政诉讼，并缴纳受理费用119300元。

二、本案从作为“其它行政管理行政合同”立案，到开庭至一审法院作出裁定不属于行政诉讼的范围的《行政裁定书》，历经近6个月的时间。一审法院开庭“准备”时间漫长，超过再审申请人预料，案件审理过程前后自相矛盾，其裁定认定基本事实不清，定案于法无据，裁定理由与法理相悖。由于一审法院的枉法裁定，造成了再审申请人企业项目的停滞，延误了项目启动的最佳时机，失去若干商机，企业投资无法收回，损失惨重。

三、一审法院裁定违背法理，引用法律错误。“原审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称司法解释）第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。“本案中《工业项目招商合同书》以及《补充协议书》虽是工业园管委会为实现招商引资目标与斯托尔公司签订......以借款行式借给斯托尔公司......实质上是借款与赠与的民事法律关系，不具有行政法上的权利和义务内容，故《工业项目招商合同书》以及《补充协议书》不属于《行政诉讼法》第十二条规定的行政协议，依法不属于行政诉讼爱案范围。”一审法院驳回再审申请人诉求理由，属于偷换概念行为。再审申请人与第三被申请人签订的《工业项目招商合同书》以及《补充协议书》本来就属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十二条规定的行政协议范畴，一审法院却以合同、协议中其中的一项约定作为定案认定的事实，完全违反了《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称解释）第十一条第一款第（1）、（2）、（3）项规定，解释第十一条第一款第（1）、（2）、（3）项明确了“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（三）其他行政协议。”的规定，因“政府特许经营协议”包括政府招商引资合同协议，“其他行政协议”包括公民法人和其他组织与行政部门签订的行政合同协议，均属于行政诉讼案件受案范畴。众所周知的政府招商行为，为了吸引外商投资，在签订制作政府招商合同协议中给予投资商很多优惠政策，且这些政策优惠都是建立在国家招商部许可范围内的政府行为，何来“借款与赠与”关系，一审法院认定“以借款行式借给斯托尔公司......实质上是借款与赠与的民事法律关系”属于典型的认定基本事实不清。

    再审申请人不服一审裁定，向二审法院提出上诉，二审法院通过开庭审理，对于一审法院在案件审理以及错误定案基础上作出的裁定，未加以改正，未撤销一审裁定，却在超过法定结案时间的2016年12月16日作出终审裁定，其裁定，认定事实不清，定案依据错误，引用法律不当，审理超过法定时效，具体事实和理由如下：

    1、二审法院认定事实不清，定案依据错误，引用法律不当。二审法院在一审法院错误定案基础上，以三被申请人的答辩意见，认定再审申请人与第三被申请人签订的招商引资合同属于民事受案范围，不属于行政诉讼受案范畴，帮助第三被申请人规避法律制裁，达到坑害再审申请人企业的目的。二审法院以“上诉人斯托尔公司与被上诉人海陵工业园管委会于2013年9月16日签订的《工业项目招商合同书》，于2013年12月15日签订的《补充协议》，根据“法不溯及既往”的原则，涉案《工业项目招商合同书》、《补充协议》不受修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》调整，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回斯托尔公司起诉的结果正确”的裁定，属于定案依据错误、引用法律不当。第三被申请人与再审申请人签订的《工业项目招商合同书》、《补充协议》属于政府行政许可合同协议行为，而且是一种行政行为。2004年1月14日最高人民法院关于规范行政案件案由的通知法发〔2004〕2号关于行政诉讼受案范围，确定行政确认、行政登记、行政许可、行政批准、“行政合同”为行政诉讼受案范围，2005年5月1日北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见（试行）京高法发[2005]9号，将土地合同纠纷划为行政诉讼受案范围。 本案中，该政府招商引资合同中亦涉及再审申请人投资企业用地程序约定。据此，二审法院以“法不溯及既往”原则，认定再审申请人与第三再审申请人签订的《工业项目招商合同书》、《补充协议》不受修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》调整，没有法律依据。从2014年11月1日“全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定”中可以看出，二审法院认为，再审申请人“于2013年12月15日签订的《工业项目招商合同书》、《补充协议》，根据“法不溯及既往”的原则，涉案《工业项目招商合同书》、《补充协议》不受修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》调整，”二审法院认定的“法不溯及既往”原则，不在2015年行政诉讼法修改范畴内，二审法院以原审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回再审申请人斯托尔公司起诉的裁定属于定案依据错误，再审申请人的起诉符合《行政诉讼法》第四十九条第一款、第二款、第三款、第四款之规定，属于行政诉讼受案范围已是不争的事实。

2、二审法院裁定超过法定结案时限。2015年12月8日再审申请人收到二审法院《受理上诉及告知合议庭组成通知书》（2015）苏行终字第00736号，2016年2月26日二审法院就该案进行了公开开庭审理，对于这么一个案由如此简单的行政案件，二审法院却在超过法定结案时间9个月后才作出裁定。二审法院的延期裁定，第一没有最高人民法院的延期审理通知书，第二没有特殊需要延期审理的理由。在等待案件裁定过程中，再审申请人曾电话二审法院几次，问询为何超过法定结案时间，二审法院对再审申请人的问询含糊其辞不作正面答复，作出了于法无据的裁定，此裁定依法应予以撤销。

    综上所述，一、二审法院认定事实不清，定案依据错误，引用法律不当，裁定违背法理，第三被申请人与再审申请人签订的《工业项目招商合同书》、《补充协议》属于行政诉讼受案范围，起诉符合《行政诉讼法》第十二条第十一款、第十二款规定的行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议范畴，符合最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条第一款第（1）、（2）、（3）项关于行政协议的规定，请求最高人民法院根据《行政诉讼法》第九十一条第（1）、（2）、（3）、（4）、（5）款之规定，撤销一、二审法院作出的裁定，彰显法律的公平正义，以事实为依据，以法律为准绳，判准再审申请人的请求，作出公正的裁判。

         此致

中华人民共和国最高人民法院   

        

                                      具状人：香港斯托尔实业（集团）有限公司

                                                      2017年元月9日

草根之约

申请人不服一、二审法院裁定驳回诉求的再审开庭

法庭辩论词

尊敬的第三巡回法庭审判长、审判员、人民陪审员，您们好！

      感谢最高人民法院接受申请人诉求，将本案开庭审理，为申请人公司通过司法救济程序获得一份公平、公正创造了对话的平台。今天的开庭，是申请人公司通过司法救济途径获得公正、公平的最后机会，申请人恳请最高人民法院第三巡回法庭，通过今天的开庭审理，还申请人企业一个公道。

    申请人认为一审法院作出的（2015）泰中行初字第00063号行政裁定，认定基本事实不清，适用法律错误。二审法院作出的（2015）苏行终字第00736号行政裁定书，定案依据错误，引用法律不当，审理超过法定时效，针对一、二审法院的枉法裁定，申请人发表如下辩论意见，具体事实和理由如下：

一、招商引资合同中约定的用地优惠奖励，属于行政部门的“行政合同、行政允诺”行为，不属于借款与赠与的民事法律关系。

  

    一审法院根据《行政诉讼法》第十二条(十二)款 规定，以“其它行政管理行政合同”受案审理，在案件审理过程中，又认为“《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称司法解释）第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。“本案中《工业项目招商合同书》以及《补充协议书》虽是工业园管委会为实现招商引资目标与斯托尔公司签订......以借款行式借给斯托尔公司......实质上是借款与赠与的民事法律关系，不具有行政法上的权利和义务内容，故《工业项目招商合同书》以及《补充协议书》不属于《行政诉讼法》第十二条规定的行政协议，依法不属于行政诉讼受案范围。”一审法院驳回申请人诉求理由，属于认定事实不清偷换概念行为。根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》法发（2004）2号关于行政行为种类分别有：行政合同、行政奖励、行政协议、行政允诺，本案被申请人海陵工业园区在《补充协议》中的承诺“系政府为招商引资、履行其行政职责而作出的行政允诺行为，属于行政诉讼受案范围，即属于行政诉讼范畴，从“允诺禁反言”的原则判断，该允诺应视为行政主体的一种职责”，故一审法院对被申请人之一的海陵工业园区与申请人签订的《补充协议》中承诺的招商引资用地建厂“优惠”，应确定为行政合同中的“行政允诺”行为，不应认定为“借款与赠与的民事法律关系”。将招商引资政府奖励外商的“行政允诺”优惠政策，曲解为“借款与赠予”的关系，属于认定基本事实不清，适用法律错误。

二、本案属于政府招商引资行政合同纠纷，属于行政诉讼受案范畴

   

    北京市第四中级人民法院副院长程琥于2016年9月7日在人民法院报发布《行政协议让国有土地使用权出让合同案件理性归位》一文认为“新行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。行政协议又称为行政合同，是一种兼具行政性与合同性双重属性的合同类型，是新行政诉讼法中明确规定的一种新类型案件。......其他只要涉及政府及其部门为实现行政目标作为合同一方当事人的案件，都要作为行政协议案件统一纳入到行政诉讼受案范围，从而实现行政协议案件法律适用标准统一。”被申请人与申请人于2013年9月16日签定的《工业项目招商合同书》和2013年12月15日签订《补充协议》，均属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第（十二）项规定的政府协议、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件范畴。

    浙江省高院案例指导2010第四期中国行政审判指导案例56案例《张炽脉、裘受玲诉绍兴市人民政府不履行招商引资法定职责案》---行政机关的招商引资奖励允诺可构成法定职责之依据。该案发生于2002年，绍兴市政府发布绍政发（2002）6号《绍兴市人民政府关于对市区外（内）商投资项目引荐者实行奖励的规定通知》（简称绍政发（2002）6号文件）载明，对直接介绍外（内）商投资者来绍兴市区投资的境内外机构、单位和有关个人，按外（内）商投资项目实际到位金额的3‰给予奖励。此指导案例案情与本案颇为相似，相似在于都是招商引资引起的行政诉讼，2008年原告提起民事诉讼，要求第三人支付581万元，被绍兴市中级人民法院驳回，原告不服提起上诉，浙江省最高人民法院经审理认为“绍政发【2002】6号文件系政府为招商引资、履行其行政职责而作出的行政允诺行为、应通过行政诉讼解决为由，于2009年3月5日驳回上诉”的裁定。本案是发生在2013年海陵工业园区与申请人签订的《工业项目招商合同书》、《补充协议》引起的行政合同纠纷，其主要原因是被申请人海陵区人民政府和海陵工业园区管委会未根据《工业项目招商合同书》、《补充协议》履行法定义务给予申请人相关优惠、引资补贴，引起的行政单位违约纠纷，申请人认为，“中国行政审判指导案例56案例《张炽脉、裘受玲诉绍兴市人民政府不履行招商引资法定职责案》---行政机关的招商引资奖励允诺可构成法定职责之依据”一案，可作为本案审判的依据，该案浙江省绍兴市人民法院是根据2004年1月14日《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中行政许可、土地行政管理、行政批准、行政奖励、行政合同、行政允诺和其它行政行为，该案发生于2010年前，浙江省高级人民法院就将该招商引资引起的案件作为“行政允诺”行政案件立案审理。虽说本案中申请人与被申请签订的招商引资合同发生在2013年，但申请人提起诉讼时，是在2015年5月1日新《行政诉讼法》实施后，无论是根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》规定，还是2015年5月1日新《行政诉讼法》实施后因招商引资合同引起的纠纷，都属于行政诉讼受案范围，不属于民事诉讼。

第一被申请人泰州市人民政府和第二被申请人海陵区人民政府关于招商引资、招商引资奖励的规范性文件，是其对符合招商引资条件的单位、个人进行奖励所设定的义务，在与上位法没有抵触的情况下，地方规定范性文件应属有效。因此，申请人要求被申请人海陵工业园区管理委员会和海陵区人民政府根据地方招商引资政策规定，将应该给予申请人单位的土地差价款项1625万元奖励交付申请人，履行《补充协议》约定，没有违反地方招商引资文件规定，被申请人违反《工业项目招商合同书》和《补充协议》约定，将应该给予申请人的土地补贴奖励不予兑现，导致申请人斯托尔公司投资的森托尔机器人公司在土地出让合同程序中违约，由第二、第三被申请人违约引起的纠纷，属于政府行政合同协议引起的行政诉讼。

最高人民法院法官、法学博士梁云凤于2015年12月28日发布在《国家检察官学院报》2015第4期《行政协议案件的审理和判决规则》一文中，详细阐明“招商引资合同、协议、承诺书以及涉及双方权利义务关系的意向书、备忘录形式存在的法律文件，亦属于比较典型的行政合同。”浙江财经大学法学院讲师陈无风于2015年10月16日发表在《清华法学》2015第四期《行政协议诉讼：现状与展望》一文中，同样详细阐述了《招商引资合同》属于行政合同范畴的评论，诸多法学专家学者对行政协议的定位，都作出详细阐述，在2015年5月1日新行政诉讼法实施前产生的土地出让合同纠纷，招商引资合同纠纷，其他省市司法部门在2009年就将招商引资合同作为行政案件审理，将土地出让合同作为行政诉讼立案审理，为什么江苏省三级法院却将招商引资合同、协议作为民事案件审理，真是让人费解。

    结合今天申请人向法庭提供的相关案例，以及法学专家对行政诉讼中关于法律的理解与适用均做了详细的解释，本案招商引资合同以及补充协议属于“行政合同”、属于行政诉讼范畴已是不争的事实。

    最高人民法院副院长、第三巡回法庭庭长江必新大法官，于2016年12月3日在最高人民法院网发布《江必新在行政协议司法解释专家论证会上强调平等保护产权促进政务诚信》一文中，强调“随着法治政府建设进程的不断推进，包括行政协议在内的柔性执法已经成为政府进行行政管理的重要方式。一些因征地补偿、招商引资、政府与社会资本合作等活动引发的纠纷，特别是因政府单方变更、解除合同引发的纠纷日渐增多，矛盾日渐突出。对行政协议的范围、行政协议的公法特性、行政协议的合法性审查、具体法律适用等重要问题提出了意见和建议”认为招商引资合同属于政府行政协议，属于行政诉讼范畴。

三、二审法院以“法不溯及既往”对本案作出定性，适用法律错误

    二审法院通过审理认为，“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，属于人民法院受案范围.......2015年5月1日起施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围。本案中......上诉人斯托尔公司与被上诉人......签订的《补充协议》。根据法不溯及既往的原则......依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。”进行了认定。根据法发（2004）2号《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》规定，行政行为种类分别包括：行政合同、行政奖励、行政协议、行政允诺。最高人民法院副院长、第三巡回法庭庭长江必新2012年刊登在《中外法学》06期《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》一文中，江必新副院长认为“行政合同被国务院正式文件列为与行政规划、行政指导、行政许可等行政行为相并列的行为，在某些地方行政程序立法（例如《湖南省行政程序规定》）中甚至予以明确规定。在司法实践中，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》事实上采用了广义上的行政行为概念，将双方行为也纳人其范畴，进而将行政合同纠纷案件纳人行政审判管辖范畴。2004年最高人民法院发布《关于规范行政案件案由的通知》，将“行政合同”明确列为一类行政案由。《最高人民法院公报》2007年第4期刊登“大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷案”，该案从民事合同与行政合同的区分角度，进一步明确了行政合同应受公法调整的裁判规则。”江必新副院长在该文中引用2004年最高人民法院发布《关于规范行政案件案由的通知》，证明至本案发生止，该通知并未失效。通知对如何区别政府行管部门与企业、个人签订的合同、协议，是否属于行政合同、协议，进行的归类整理，确定了政府部门与企业、法人或其他组织签订的合同、协议属于行政诉讼受案范围，进行了规范。2004年最高人民法院就将“行政合同、行政奖励、行政协议、行政允诺”列入行政诉讼受案案由，二审法院却以申请人与被申请人之一海陵工业园区管会签订的《工业项目招商合同书》以及《补充协议书》是在新《行政诉讼法》实施前，不是在新《行政诉讼法》实施后，以“法不溯及既往”不适用新法为由，驳回二审上诉人诉求。是江苏省高级人民法院法官和泰州市中级人民法院的法官不懂法？还是新《行政诉讼法》在江苏省各级人民法院不能适用？还是江苏省各级人民法院的法官对《行政诉讼法》条文理解不够？还是江苏省各级人民法院从来就不知道最高人民法院于2004年1月14日发布过《关于规范行政案件案由的通知》？或不知道这个通知发布过，还是由于行政权力干预，从来就没有将这个通知适用到行政诉讼中去？申请人想，都不是，是一、二审法院的主审法官，对法律没有敬畏之心，枉法行为造成。

    关于二审法定审结期限的申辩，申请人在再审申请书中已作了详细陈述，这里不再详述。

    本案中，二审江苏省高级人民法院发现该案发生于2015年5月1日新《行政诉讼法》实施前，申请人是在新法实施后提起行政诉讼，应根据《2004年最高人民法院发布《关于规范行政案件案由的通知》规定，将该案裁定发回一审法院重新审理，或考虑当新法优于旧法时，应适用新法。不应以“法不溯及既往”原则驳回二审上诉人诉求，二审驳回上诉人诉求，无事实根据和法律依据，引用法律不当，适用法律错误。

    综上所述，一审法院在该案审理中，将行政部门招商引资、履行其行政职责而作出的行政允诺行为，定性为借款与赠与的民事法律关系，属于认定基本事实不清。本应通过行政诉讼解决的招商引资行政合同、协议纠纷，却裁定属于民事诉讼范畴，属于定案依据错误。二审法院将属于行政案件案由且符合《关于规范行政案件案由的通知》规定，符合《行政诉讼法》第十二条第十一款、第十二款规定的行政合同、协议，符合最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条第一款第（1）、（2）、（3）项关于行政协议的规定，以“法不溯及既往”驳回二审上诉人诉求，属于适用法律不当。据此，申请人的再审申请符合《行政诉讼法》第九十一条第（1）、（2）、（3）、（4）、（5）款之规定。

                       

                        

                                代理人：季晓峰

                       

                                2017年5月3日

最后陈述：

    尊敬的审判长，审判员，通过刚才的法庭举证、质证、法庭辩论程序，以及浙江省高级人民法院、绍兴市人民法院关于招商引资“行政允诺”属于行政诉讼范畴的案例，四川泸州立达房地产开发有限公司与泸州国土资源局土地出让合同一案，相关法学专家、大法官对行政诉讼中政府部门和公民、法人或其他组织签订、制作的行政合同、行政协议、行政允诺、招商引资合同、土地出让合同，是行政部门行政许可产生的政府具体行政行为，属于行政诉讼受案范围，具有可诉性。证明，无论是因招商引资引起的行政合同、协议纠纷，还是行政允诺纠纷，或国有土地使用权出让合同纠纷，均属于行政诉讼受案范围，申请人诉求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条1、2、3、4款之规定，恳请最高人民法院依据《行政诉讼法》第五条以事实为根据，以法律为准绳，根据《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十五条规定，通过今天的审理，作出公正裁判，彰显法律的公平正义。