[细细说法408]政府要带头遵守法律信守承诺

松不老

江苏省南通市的两位居民根据和镇政府签订的拆迁补偿协议，在拆除了房子后，镇政府却以各种理由拒绝给付拆迁补偿款。近日，江苏省南通市中级人民法院对这起行政诉讼案作出维持一审的终审判决，判令南通市通州区张芝山镇人民政府给付陈宏、陈叶拆迁补偿款41.55万元及逾期利息损失。

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2013年4月9日，南通市国土资源局作出一份行政处罚决定书，主要内容为：2012年6月起，陈叶未经批准，非法占用张芝山镇张芝山社区居委会19组集体土地3119平方米进行非农业建设，用地不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，决定责令退还非法占用的土地，限期自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复原状，并处以非法占用土地每平方米10元的罚款31190元。陈叶收到该处罚决定书后交纳了罚款。

    2015年3月10日，张芝山镇政府在陈宏、陈叶建设的楼房上张贴了责令限期拆除违法建筑决定书，主要内容为：陈宏、陈叶于2012年5月在张芝山镇张芝山居委会19组违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设一幢楼房，占地面积245平方米，水泥场地208平方米，以上行为违反了城乡规划法第九条的规定，依据城乡规划法第六十五条规定，责令陈宏、陈叶于2015年3月11日18时前自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除。

    同年3月19日，张芝山镇政府与陈宏、陈叶经协商签订协议，主要内容为：因2014年卫片执法监督检查，拆除陈宏、陈叶楼房一幢500平方米，平房800平方米，水泥场地208平方米，现就残值回购事宜，达成如下协议：陈宏、陈叶于2015年3月21日8时30分将上述房屋、场地等交张芝山镇政府拆除，拆除后的建筑材料等归张芝山镇政府所有，张芝山镇政府给予陈宏、陈叶残值回购款39.8万元。张芝山镇政府补贴陈宏、陈叶职工搬迁费等1.75万元。残值回购款、职工搬迁费合计41.55万元。同时该协议还约定陈宏、陈叶不得将本协议及复印件、影印件交任何他人，如违反，陈宏、陈叶应当无条件退还41.55万元。

    该协议有陈宏、陈叶签名，张芝山镇政府盖有印章，时任张芝山镇镇长瞿某、镇党委副书记张某签名，并注明“经集体研究，同意按协议依法处置”。

    同年3月22日，张芝山镇政府组织人员将陈宏、陈叶所建的建筑面积为466.4平方米的楼房和建筑面积为871.82平方米的平房拆除。但张芝山镇政府以案涉房屋系违法建筑，案涉协议系无效协议等理由拒绝给付41.55万元拆迁补偿款。

    陈宏、陈叶遂将张芝山镇政府告上了如皋市人民法院，请求判令被告支付补偿金41.55万元及利息。

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  法庭上，张芝山镇政府辩称，案涉协议系拆除违法建筑残值回购协议，因政府并不具有该项行政职能，所以案涉协议并非行政协议，本案不属于行政案件受案范围；案涉房屋系违法建筑，依法不受法律保护，案涉协议没有法律依据，协议内容损害国家利益和社会公共利益，系无效协议，请求法院驳回陈宏、陈叶的起诉。

    法院审理认为，案涉协议表明张芝山镇政府享有行政优益权，可以单方改变、解除协议。因此，案涉协议属于行政协议，陈宏、陈叶提起的诉讼属于行政诉讼案件的受理范围。

    法院同时认为，案涉协议关于拆除建筑物及设施并予以一定补偿的约定，是双方的真实意思表示，属于张芝山镇政府的职权，符合法律规定的形式和程序。虽然案涉建筑物和其他设施的用地未经批准，也未取得规划审批手续，但案涉建筑物和其他设施的建筑材料是陈宏、陈叶的合法财产，当受法律保护。双方约定拆除后的建筑材料归张芝山镇政府所有，张芝山镇政府给予陈宏、陈叶残值回购款和搬迁费用，并不损害国家利益和社会公共利益，也不违反法律禁止性的规定，依法应确认为有效。

    综上，法院判决被告张芝山镇人民政府给付陈宏、陈叶拆迁补偿款41.55万元及逾期利息损失。

    张芝山镇人民政府不服，向二审法院提起上诉。

    南通中院经审理认为，被告张芝山镇政府无视其作为一级人民政府理应发挥的诚信引领示范职责，在协议签订之后又以协议内容侵犯公共利益而主张无效的上诉理由，明显有悖诚实信用原则，遂驳回上诉，维持原判。

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■连线法官■

    政府要带头遵守法律信守承诺

    该案二审承办法官刘羽梅介绍说，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据这一规定，行政协议通常具有三个方面的主要特征：协议一方始终是行政主体，即行政机关或者法律、法规、规章授予行使行政职权的组织；订立协议的目的是为了实现公共利益或者特定的行政管理目标；协议双方因协议而建立行政法律关系，协议内容体现的是行政法上的权利义务关系。

    就本案来看，第一、作为协议的一方当事人张芝山镇政府不仅属于行政机关，而且承担着法律规范所赋予的基层政府职责。第二、上诉人张芝山镇政府订立协议的目的显然是为了履行土地管理、建设规划管理的法定职责，同时也是为了完成上级机关下达的执法监督检查任务。残值回购的约定只是上诉人张芝山镇政府为了实现上述目的的一种选择方式，而不应当视为协议订立的根本目的。第三，从协议的基本内容看，无论是拆除生效法律文书所认定的违法建筑，还是对残值的作价补偿，乃至对使用土地的安排，均属于行政法律规范调整的范畴，与民事法律规范没有任何关系。第四、协议内容虽然是协商一致的结果，但并不意味着双方之间是一种平等的关系，张芝山镇政府在协议的启动、内容的确定、协议的履行中都居于主导地位，本案的基本事实也体现了这一点，这足以说明协议双方因协议而形成了行政法律关系。因此，案涉协议具备行政协议的基本法律属性，由此引发的争议属于行政诉讼的受案范围。

    “诚信原则作为社会主体交往的重要原则，要求社会主体在进行民事活动时应当做到诚实守信，信守承诺。具体到行政法中，行政机关与相对人之间签订行政协议、履行行政协议都应当以诚信为前提。”刘羽梅提醒，各级政府要带头遵守法律，信守承诺，以维护公民、法人和其他组织对政府诚信的期待。

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2017-04-05     来源：人民法院报