最高院司改办权威解答：司法改革热点问题12问答

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开栏的话：2017年是人民法院深化司法体制改革的决战之年，随着司法改革主体框架基本搭建完成、司法责任制改革在全国范围内全面推开，越来越多的法院干警和人民群众关心改革、支持改革、宣传改革。为进一步准确理解改革政策，客观看待改革中的新情况新问题，以改革的办法解决改革中的问题，推动改革措施精准落地，本报联合最高人民法院司法改革领导小组办公室开设“司法改革热点问答”专栏，组织专门力量就各地法院反映的问题陆续进行权威解答。各界读者如有疑问，可通过电子邮箱sigaiwenda@126.com进行提问，我们将选择一些普遍性问题进行解答。

■1问：司法责任制改革为什么是司法体制改革的“牛鼻子”？

答：习近平总书记指出，司法责任制改革是全面深化司法体制改革的基础，是必须牢牢牵住的“牛鼻子”。那么，为何司法责任制改革是司法改革的“牛鼻子”呢？ 一是从司法责任制改革在法院内部职权配置的地位来看，司法责任制改革是人民法院审判权力运行机制的重大转型与革命，是建立权责统一、权责明晰、权力制约、监督有效的司法权运行机制的关键。通过改革审判权力运行机制、明确司法人员职责和权限、明确审判责任的认定和追究、加强法官的履职保障等，保障了裁判的独立性、履职的法定性、监督的有序性、定责的科学性、追责的程序性，彰显了审判权的判断权属性，真正实现了“让审理者裁判、由裁判者负责”。二是从司法责任制改革在全面深化改革中的地位来看，居于基础性、全局性的地位，牵一发而动全身。通过法院人员分类管理、法官员额制，实现司法资源优化配置，队伍素质总体提升，为实现司法责任制改革打下坚实基础。通过建立信息化的审判监督管理机制、符合司法规律的裁判文书签署机制、科学的审判责任认定和追究机制等，实现了审判权力的规范有序运行。通过加强司法职业保障、推进内设机构改革、推进司法辅助人员管理改革、人财物省级统管等，最大限度激发改革动力。三是从司法责任制改革对司法公信力提升的作用来看，司法要获得人民群众的信赖首先就要提高审判质效，防止和减少错案的发生，通过司法责任制改革让法院更像法院、法官更像法官，促进提高审判质量、效率和司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。总之，把“牛鼻子”抓好，关乎司法改革全局，关乎公正权威，关乎司法事业长远发展，任务艰巨、意义深远。

■2问：司法责任制改革后，合议庭的审判长如何确定？其审判职责包括哪些内容？

答：实行法官员额制后，员额法官都具备担任审判长的资格，不宜再设相对固定的审判长。案件由合议庭审理的，根据本院员额法官和案件数量情况，可以由院长、副院长、庭长按权限指定合议庭中资历较深、庭审驾驭能力较强的法官担任审判长，也可以探索实行由承办法官担任审判长。院长、副院长、庭长参加合议庭审判案件的时候，自己担任审判长。

合议庭审理案件时，审判长除承担由合议庭成员共同承担的审判职责外，还应当履行以下审判职责：确定案件审理方案、庭审提纲、协调合议庭成员庭审分工以及指导做好其他必要的庭审准备工作；主持、指挥庭审活动；主持合议庭评议；依照有关规定和程序将合议庭处理意见分歧较大的案件提交专业法官会议讨论，或者按程序建议将案件提交审判委员会讨论决定；依法行使其他审判权力。审判长自己承办案件时，应当同时履行承办法官的职责。

■3问：如何进一步健全院庭长办案机制？

答：法院领导干部有多重身份，肩负管党治党、带好队伍等责任，要把党建工作和审判工作同谋划、同部署、同落实。进入法官员额的院庭长应当带头办理一定数量案件，这对于保持队伍稳定，促进法官成长，有重要的示范作用。实践中，应当根据各自分管的审判工作，结合专业背景和个人专长办理案件，重点审理重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件。各级人民法院院庭长依照法律规定履行审判职责，包括独任审理案件、参加合议庭作为承办法官审理案件、参加合议庭担任审判长或者作为合议庭成员参与审理案件。作为审判委员会委员参与案件讨论的，可以计入工作绩效，但不宜折抵为办案数量。

院长、副院长、审判委员会专职委员、其他入额院领导每年办案量应当参照其分管或者选择的审判业务类别法官平均结案数确定；庭长、副庭长每年办案量应当参照本部门法官平均结案数确定。要设定院庭长办案的数量底线，建立绩效考核、督察通报、公示监督等机制，切实防止办案走形式、走过场，委托办案和挂名办案等现象。法院审判管理部门负责本院庭长、副庭长办案量的测算核定和定期通报。要通过给院庭长配备审判辅助人员、精简会议文件等配套性举措，保证院庭长办案制度得到落实。

■4问:如何科学组建审判团队？审判团队与审判庭的关系如何协调？

答：审判团队是人民法院为了推进案件公正高效办理，促进人力资源优化配置，组建的包含法官、审判辅助人员的审判力量配置单元，具有相对固定、密切协作、扁平管理等特点。按照司法责任制改革的要求，基层、中级人民法院可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队，依法独任审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件。审判团队是在法定审判组织基础上组建的，不是法定审判组织，一般内嵌独任庭或者合议庭，团队组合的目的是为了多办案、办好案、优化人力资源配置，但本身不能取代审判组织。按照人民法院组织法，只有独任庭、合议庭、审判委员会才是法律意义上的审判组织，审判组织依法承担审判责任。审判团队可以作为审判管理单元、绩效考评单元，但不宜作为责任追究主体。

　　案件数量较多的基层人民法院，可以组建相对固定的审判团队，实行扁平化的管理模式，原则上一个团队包含一名独任法官或者一个合议庭即可。一个团队没有必要承载2个或2个以上合议庭，或者在内部细分为若干个审判组，防止又衍生新的管理层次，也不易协调团队负责人与审判长之间的关系。审判团队主要适用于基层人民法院。在中级及中级以上人民法院，由于审级职能、案件类型不同，即使组建审判团队，更多是基于专业化审判的需要，如设立商标纠纷审判团队、金融纠纷审判团队等。如果入额法官素质、资历均衡，还是应以随机产生合议庭方式为主。

■5问:实行随机分案制度后，如何确定案件承办法官？

答：司法责任制改革推开后，各级人民法院应当在加强审判专业化建设基础上，实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度。人民法院可以按照受理案件的类别，通过随机产生的方式，组建由法官或者法官与人民陪审员组成的合议庭，审理适用普通程序和依法由合议庭审理的简易程序的案件，也可以按照审判领域类别和繁简分流安排，随机确定案件的承办法官。承办法官一经确定，不得擅自变更。各级人民法院应当结合本院实际，以案件随结随报为基础，科学测算法官办案饱和度，合理确定不同岗位法官的年度工作总量。根据承办法官接受随机分案、指定分案情况、收结案办理情况、承担调研任务和综合事务情况，统筹调配全院案件，实现分案均衡，防止忙闲不均。对于重大、敏感、疑难、复杂、新类型等案件，可以在随机分案的基础上进行调整，指定承办法官；也可以直接由院长、副院长、审判委员会委员作为审判长或者承办法官进行审理。随机分案后因存在法定回避情形或工作调动、身体健康、廉政风险等事由确需调整承办法官的，应当由院长、副院长、庭长按权限审批决定。对随机分案结果进行调整的，应当将调整理由及结果在办公办案平台上公示，并及时通知诉讼当事人。

■6问：如何理解裁判文书签署机制改革？

答：司法责任制改革明确将裁判文书“审签制”改为“签署制”，分别明确了不同审判组织签署、签发裁判文书的不同方式，真正实现审理者、裁判者、署名者、签发者的高度统一，切实体现审判组织在裁判中的主体地位。具体要求：一是独任法官审理案件形成的裁判文书，由独任法官直接签署。二是合议庭审理案件形成的裁判文书，由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署；审判长作为承办法官的，由审判长最后签署。审判组织的法官依次签署完毕后，裁判文书即可印发。三是除审判委员会讨论决定的案件以外，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。四是由审委会讨论决定的案件，仍由院长或者院长授权的分管副院长进行签发。合议庭评议和表决规则，适用人民法院组织法、诉讼法以及《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》。

■7问: 如何理解专业法官会议的职能？

答：按照司法责任制改革意见，人民法院可以分别建立由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议，为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的，可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论。专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考，采纳与否由合议庭决定，讨论记录应当入卷备查。设立专业法官会议，主要基于下述考虑：一是确保案件质量。取消院庭长案件审批制度后，有必要建立一种咨询研讨机制，对一些疑难案件进行会商。二是统一法律适用。通过搭建集体研讨平台，防止“同案不同判”现象出现。三是促进业务交流。尤其是民事、刑事、行政等不同业务“条线”的交流，汇聚不同视角，解决好刑民交叉、行民交叉领域的疑难问题。四是配合审判委员会改革。限缩或过滤提交审判委员会的案件数量，大量案件可以通过提交专业法官会议解决。但是，也应当把握以下问题：第一，职能定位业务性。专业法官会议是应用于审判领域的机制设计，目的是为合议庭提供咨询参考意见，它不同于一些法院建立的法官会议或法官委员会，后两种均是法官自治性组织，目的是推动法官广泛参与涉及自身权益事项的决策与管理。第二，组成人员平等性。组成人员可能有院庭长、审判长，也有不担任领导职务的普通法官，但所有人地位完全平等。第三，讨论范围限定性。讨论范围仅限于因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的案件，事实认定问题不得提交会议讨论。第四，提请主体特定性。合议庭中的审判长可以将相关案件提交专业法官会议讨论；院庭长在行使对特定个案的监督权时，要求将案件提交专业法官会议讨论。第五，讨论结果参考性。专业法官会议的意见仅供合议庭参考，合议庭可以不采纳，也可以决定采纳少数意见。

■8问:审判人员较多的法院，应当如何确定专业法官会议的规模？

答：专业法官会议是一个咨询性组织，而非审判组织，最终决议是咨询性质的，不追求确定、统一的结论。原则上员额法官都有资格作为专业法官会议成员，不宜仅将成员身份限定为资深法官或高级法官。在一些审判人员较少的基层人民法院，专业法官会议可以是全体法官都参加的会议。从全国已经建立专业法官会议机制的法院情况看，大致包括三种类型：第一种是全院法官均参加的专业法官会议，主要是一些新设基层人民法院或者审判人员、案件数量较少的法院。第二种是按照审判业务种类设立的法官会议。有的只设民事专业法官会议和刑事、行政法官会议；有的涵盖刑事、民事、行政、立案、执行、国家赔偿各个专业；有的还会细分至知识产权、金融、房地产等专业领域。第三种是按部门层级设立的法官会议。当然，员额法官都可以成为专业法官会议成员并不代表所有法官都要参会。对于法官较多、案件较多的法院，可以考虑设置专业法官会议人选库，并注明每位法官的专业特长和审判经历。合议庭认为有必要将案件提交专业法官会议讨论时，可以由合议庭根据案件类型，以及所涉法律问题新颖、难易程度，提供建议参与讨论的法官名单。合议庭持不同意见的成员，可以分别提出建议参会的法官名单，由审判长汇总提出。至于参会人员是否有领导职务、来自哪个庭室、具体数量要求，实践中可以灵活处理。

■9问：院长除依照法律规定履行相关审判职责外，如何履行管理监督职责？

答：院长除了通过编入合议庭直接审理案件承担审判职责外，还应当履行法律规定的其他职责：一是依法对生效案件进行监督。人民法院院长对已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者适用法律上确有错误，必须提请审判委员会处理。二是依照法律规定的权限和程序，对案件审理中的程序事项和强制措施事项作出审批。如对审理程序变更、审限变更、审理期限、回避、罚款、拘留、逮捕等事项作出审批。三是依法主持审判委员会讨论审判工作中的重大事项。除依照法律规定履行相关审判职责外，院长应当从宏观上指导法院各项审判工作，组织研究相关重大问题和制定相关管理制度，负责审判管理工作，依法主持法官考评委员会对法官进行业绩评价，以及履行其他必要的审判管理和监督职责。副院长、审判委员会专职委员受院长委托，可以依照前款规定履行部分审判管理和监督职责。

■10问：庭长除依照法律规定履行相关审判职责外，如何履行审判管理监督职责？
答：根据院长授权，庭长可以协助院长、副院长对延长审限等程序性事项和逮捕、拘留等强制措施进行把关。但是，可能影响案件实体裁判的程序性决定，应当由合议庭或者独任法官作出，如延长举证期限、调查取证等。除依照法律规定履行相关审判职责外，庭长应当从宏观上指导本庭审判工作，研究制定各合议庭和审判团队之间、内部成员之间的职责分工，负责随机分案后因特殊情况需要调整分案的事宜，定期对本庭审判质量情况进行监督，以及履行其他必要的审判管理和监督职责。

■11问:司法责任制改革中，如何做到既放权到位又有效监督？
答:推进司法责任制改革，一方面要确保法官办案主体地位，坚持放权到位。严格落实司法责任制要求，改变传统裁判文书签署机制，院庭长对未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发文书，同时，不能以旁听合议、文书送阅、口头指示等方式实施变相审批。另一方面要坚持监督到位，规范院庭长审判监督管理权，实现审判监督的内容、方式从微观的一般个案审批、文书签发，转向宏观的全院、全员、全过程的审判质效监管，做到放权又放心。为此，一是要建立审判监督权力清单制度，明确院庭长在程序事项审批、审判工作综合指导、裁判标准统一、审判质效监管、排除案外因素对审判活动的干扰等方面工作职责以及不得从事的监督管理行为。二是要建立以信息化手段为辅助的常态化监督机制，实现对审判流程自动化记录跟踪、提示催办、预警冻结，强化院庭长对审判流程、审判态势的智能化监管以及监督管理行为全程留痕。三是要推进司法工作标准化建设，完善各类人员、各类案件的权责配置标准、诉讼服务标准、审判流程标准、司法裁量标准、辅助工作标准、案件质量标准和办案业绩评价标准等，对所有司法活动形成规范化操作指引、可量化评价标准。健全完善随机分案为主、指定分案为辅的分案机制。四是要完善特定类型个案的监督，建立系统自动识别与人工判断相结合的特定类型个案甄别机制，院庭长主要采取听取案件进展、评议结果、提交法官会议和审委会讨论等方式进行监督。五是要大力推进案件质量评查，保障案件质量。积极利用司法解释、指导性案例、类案参考、裁判指引和大数据分析，统一法律适用。六是要健全干预过问与独立办案之间的阻断机制，防止监督管理越位。建设符合新型审判权运行机制特点的廉政风险防控机制，确保放权不放任，用权受监督。

■12问:如何稳妥推进审委会改革？
答：按照司法责任制改革意见，审判委员会制度改革的主要内容是：第一，合理定位审判委员会职能。今后，审判委员会的职能重心应该从审理讨论个案转变到从宏观上总结审判经验，研究审判工作中的重大问题，切实发挥审判决策、审判指导、审判管理、审判监督的功能作用。第二，依法合理确定审判委员会讨论案件范围。审判委员会主要讨论重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。考虑到目前法院工作实际，涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，也应当提交审判委员会讨论决定。第三，完善审判委员会会议准备工作。合议庭认为案件需要提交审判委员会讨论决定的，应当提出并列明需要审判委员会讨论决定的法律适用问题，并归纳不同的意见和理由。案件需要提交审判委员会讨论决定的，委员应当事先审阅合议庭提请讨论的材料，了解合议庭对法律适用问题的不同意见和理由，根据需要调阅庭审音频视频或者查阅案卷。第四，完善审判委员会表决程序。审判委员会委员讨论案件时，应当按照法官等级由低到高确定表决顺序，主持人最后表决。所有参加讨论和表决的委员应当在审判委员会会议记录上签名。审判委员会讨论案件违反民主集中制原则，导致审判委员会决定错误的，主持人应当承担主要责任。