【案例】最高人民法院关于“国有土地成交确认书”属于具体行政行为的认定

江东剑客

【案例】最高人民法院关于“国有土地成交确认书”属于具体行政行为的认定

[2010]行他字第191号关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复

山东省高级人民法院：

　　你院鲁高法函〔2010〕17号《关于国有土地使用权拍卖后土地管理部门与竞得人签署的成交确认书行为的性质问题的请示》收悉。经研究，答复如下：

　　土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

　　此复。

最高人民法院行政审判庭

二〇一〇年十二月二十一日

附：山东省高级人民法院关于国有土地使用权拍卖后土地管理部门与竞得人签署的成交确认书行为的性质问题的请示（鲁高法函〔2010〕17号）

最高人民法院：

　　我院在审理莱芜市泰和房地产开发有限公司（下称泰和公司）诉莱芜市国土资源局、原审第三人魏晓东国有土地使用权拍卖一案中，对土地管理部门与魏晓东签署的国有土地使用权竞得成交确认书行为的性质等问题把握不准。经我院审判委员会研究后，对此问题存在不同意见，特向贵院请示。

　　一、当事人基本情况

　　上诉人（原审原告）莱芜市泰和房地产开发有限公司，住所地莱芜市莱城工业区东二楼。

　　法定代表人卢诗献，董事长。

　　上诉人（原审被告）莱芜市国土资源局，住所地莱芜市鲁中西大街61号。

　　法定代表人赵山臣，局长。

　　上诉人（原审第三人）魏晓东，男，汉族，1979年9月23日出生，住莱芜市莱城区口镇北街村北路12号，莱芜正顺物业管理有限公司职工。

　　二、案件事实及一审审理情况

　　一审判决查明：2009年5月18日，被告莱芜市国土资源局以莱国土资字〔2009〕54号文件，向莱芜市人民政府作出关于公开拍卖（挂牌）出让国有建设用地使用权的请示。同日，莱芜市人民政府作出批复，同意该局的出让方案。6月17日，被告发布莱国土告字〔2009〕7号国有建设用地使用权公开出让公告，公开出让宗地编号为2009-2号的土地一宗，起始价8400万元，竞买保证金1000万元，出让金预交款7400万元，增加幅度100万元。公告第二条规定：“中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织，除法律另有规定者外，均可申请参加，申请人可以单独申请，也可以联合申请。但无正当理由拖欠政府土地出让金的单位、自然人和其他组织不得参加竞买。”2009年7月6日，第三人魏晓东（乙方）受山东正顺建设集团有限公司（下称山东正顺信团）的委托，以个人名义参与上述地块的竞买活动，并与该公司（甲方）达成如下合作协议：“一、前期费用与资金筹措，前期费用由甲方负担，所需资金由甲乙双方共同筹措，最后根据需要汇集到乙方名下，交入市国土资源局指定账号；二、若乙方竞买成功，双方商定以甲方子公司莱芜市正顺房地产开发有限公司（下称莱芜中顺公司）名义从事该地块的开发活动；三、若乙方竞买不成功，除前期费用由甲方承担外，各自筹措资金各自收回，互不给对方承担损失；四、本协议双方签字或盖章后生效；五、本协议一式三份，双方各持一份，报市国土局一份。”7月7日，原告泰和公司及第三人魏晓东均向被告莱芜市国土局提出竞买申请，7月8日，原告及第三人的竞买资格被被告确认。7月20日，原告与第三人同时参加挂牌拍卖，第三人第一次报价8400万元，原告第一次报价8500万元，后第三人第二次报价8600万元，原告再无报价，第三人魏晓东以成交价8600万元挂牌拍得此宗地块，被告与第三人签署成交确认书。同日，原告曾对第三人的竞买资格提出书面异议，并要求被告査清第三人竞买资金来源后，再行组织竞拍，被告书面答复原告称，第三人未拖欠政府土地出让金，符合参加竞买的资格。7月29日，被告与第三人对成交确认书进行了公证。7月27日、8月31日，原告曾两次致函被告，要求被告到有关机关调取证据，否定第三人资格，重新组织竞拍。

　　另査明，山东正顺集团与莱芜正顺公司分别是两个独立的有限公司，法定代表人均是魏丕忠。2007年7月19日，莱芜正顺公司以成交价9000万元竞得莱开2006-4号宗地（新一中院内），至2009年7月，尚欠政府土地出让金6000万元。

　　一审判决认为：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第二款规定：“本规定所称招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。”第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”因此，被告莱芜市国土资源局，具有制定出让计划并报市人民政府批准后组织实施招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的行政职能。被告是在履行行政职能，第三人称该案属于民事案件范畴的主张，没有法律依据，本院不予支持。

　　第三人魏晓东虽然代表山东正顺集团参加了该宗土地的竞买，提交了身份证明，交纳了保证金，获得了资格认证，拍得了该宗土地开发使用权，但是，参加竞拍报名之前，第三人魏晓东已经与山东正顺集团达成协议即拍得成功后以莱芜正顺公司的名义对外开发，并签署了协议，从协议看，该宗地段的实际开发主体是莱芜正顺公司，而莱芜正顺公司因开发新一中宿舍楼拖欠政府土地出让金，违背了被告所发布的公告第二条“无正当理由拖欠政府土地出让金的单位、自然人和其他组织不得参加竞买”的规定，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条之规定，应当确认被告与第三人签订的成交确认书无效。

　　是否组织竞拍，如何确定竞拍范围，如何确认中标人，属于行政职权，被告应当根据相关规定及时作出决定，以维护公平的出让秩序，保护合法行为，兼顾交易安全。原告请求法院确认按当时出价8500万元摘牌有效的请求，于法无据，本院不予支持。

　　综上，原告的诉讼请求部分成立，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，经审判委员会研究，判决：一、确认2009年7月20日被告莱芜市国土局与第三人魏晓东就编号为2009-2号地块所签署的成交确认书无效；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告负担。

　　三、我院请示的问题及审判委员会意见

　　1.关于国有土地使用权拍卖后土地管理部门与竞得人签署成交确认书行为的性质及其是否属于行政诉讼受案范围问题。

　　经审判审委会研究，形成二种意见。

　　第一种意见认为：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”最高人民法院行政审判庭2009年12月23日（2009）行他字第55号《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》规定：“……土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案中，莱芜市国土局作为政府土地管理部门，根据法律规定的权限行使出让国有土地使用权的职权，且该职权在本案招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的过程中进行了实际运用，经挂牌拍卖，魏晓东以成交价8600万元挂牌拍得此宗地块，莱芜市国土局与魏晓东签署成交确认书，确认魏晓东竞得出让的国有土地使用权。该行为作出后能够产生直接的法律后果，使行政相对人的权利义务受到实际影响。因此，本案被诉行为属于行政诉讼的受案范围。

　　第二种意见认为：最高人民法院行政审判庭2009年12月23日（2009）行他字第55号《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》规定的是拍卖行为及拍卖公告行为是行政行为，之后的成交确认书是拍卖行为完成后的行为，是平等主体之间的民事行为。因此，本案被诉行为应属于民事诉讼的受案范围。

　　2.关于行政相对人隐瞒以他人名义开发的事实，而以自己的名义参加竞买，是否属于《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条第（一）项规定的提供虚假文件隐瞒事实的情形。

　　第一种意见认为：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条规定：“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；……（一）提供虚假文件隐瞒事实的；……”本案中，根据原审法院对魏晓东的调査材料和其与山东正顺集团签订的协议看，魏晓东参加竞买的目的不是竞得后自己进行开发建设，而是由莱芜正顺公司进行开发建设，魏晓东交纳的竞买保证金实际由魏晓东和山东正顺集团共同出资，魏晓东却以个人名义参加竞买的行为属于提供虚假文件隐瞒事实的情形，该竞得结果应认定无效。

　　第二种意见认为：魏晓东与山东正顺集团签订的合作意向书约定，如双方联合竞买成功，以莱芜正顺公司名义进行开发建设，不违反法律、法规的禁止性规定。魏晓东作为自然人，以个人名义申请参加竞买，符合土地使用权公开出让公告的规定，并且按规定提交了有关材料，足额交纳了保证金和预交款。不能认定魏晓东的行为属于提供虚假文件隐瞒事实，其竞得结果应认定有效。

　　以上请示，请予批复。

　　                                  二〇一〇年八月十三日