集体土地征收中的权利救济路径

草根之约

　　一、集体土地征收中不动产物权变动的时点

　　集体土地征收，是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征收为国有的行为。讨论被征收人的原告资格，首先应当弄清集体土地所有权和使用权在集体土地征收过程中灭失的时点。对此，理论上、实践中均存在以下几种认识：一是征地决定作出时；二是征地决定公告时；三是征地程序完成时；四是权属凭证注销时。

　　笔者持上述第二种观点。理由是：民法典第二百二十九条规定：“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。”据此，征地决定具有物权设立效力。征地决定一经作出并公告，国有土地所有权即宣告设立，原集体土地权利人的不动产物权（所有权、使用权）同时灭失，转化为补偿安置请求权（债权）。

　　二、被征收人是否有权对后续行为和征地决定提起诉讼

　　征地决定作出并公告后，先后存在国有土地使用权出让、不动产登记等后续行政行为。实践中，被征收人往往选择对后续不动产登记行为提起行政诉讼。对于被征收人提起诉讼的原告主体资格，有观点认为，集体土地被征收后，土地所有权性质虽然已经改变，但改变后的国有土地使用权在被征收人所享有的补偿安置之债尚未实现前，依然实际掌握在其手中，从而事实上形成了一种持续占有不动产直至债权圆满清偿的权利状态。在补偿安置尚未依法落实的情况下，依然占有土地、房屋的被征收人（即被征收人），对征收人实施的后续出让、颁证等行为提起诉讼的，具有原告资格。

　　笔者认为，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条的规定，集体土地征收中，最先影响被征收人土地权利的行政行为是征地决定，而非后续的不动产登记等行政行为。因此，被征收人无权对土地出让、不动产登记等后续行政行为提起行政诉讼。

　　但是，对于征地批复是否属于征地决定，征地批复是否可诉，目前也存在争议，本文对此不予展开讨论。笔者认为，即便征地决定可诉，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条的规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服，提起诉讼的原告应当限定为村集体经济组织、村民委员会或者过半数以上村民，即被征地农民个人的意愿应当转化为村农民集体的意愿，以农民集体经济组织的名义对外主张权利。换言之，被征收人作为远远少于“半数”的村民个体，无权对征地决定提起诉讼。

　　三、被征收人的权利救济路径

　　被征收人权利救济不畅，被征收人问题治理不力，在一些地方似乎成了难以治愈的“顽疾”，其原因是多方面的。

　　首先，法律制度供给不足。在国有土地上房屋征收补偿方面，2011年1月21日公布施行的国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告……被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”但是，在集体土地征收领域，一直没有建立类似的争端解决机制。

　　其次，土地征收实施程序不规范。集体土地征收过程中，市、县级政府及相关职能部门的职责和实施程序不规范，导致被征收人漫天要价，借机敲政府“竹杠”。为赶工期，行政机关往往在拆迁尚未完成的情况下，匆忙将土地“毛地”出让，把开发商也拖进纠纷之中，使问题变得更加复杂。

　　再次，被征收人的依法维权意识不强。实践中，多数被征收人在征地拆迁初期往往采取消极观望的态度。一旦矛盾长期得不到依法解决，个别被征收人就会反复提起大批量无效率的行政诉讼。这既涉嫌滥用诉权，又浪费了有限的司法资源，还易导致行政诉讼信访化，无益于纠纷的实质解决。

　　最高人民法院行政庭于2019年10月出台的《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）（集体土地补偿领域）》“诉讼请求的释明引导与诉讼类型选择”部分中指出：“无补偿安置协议或补偿决定且尚未被强制交出土地的，引导提起履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼。”2021年9月1日起施行的新修订的土地管理法实施条例第三十一条明确规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”据此，对于未达成补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。关于该规定的适用，笔者认为，该规定属于程序性而非实体性规定。根据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则，同样适用于该条例施行前的土地征收行为。

　　综上，集体土地征收中，被征收人无权对后续行为和征地决定提起诉讼，只能请求行政机关依法作出征地补偿安置决定。如果对后续行为和征地决定提起诉讼，人民法院应当在裁定不予立案或者驳回起诉的同时，引导其提起履行补偿安置职责诉讼，请求依法“作出征地补偿安置决定，并依法组织实施”。同时，对有关行政机关发出司法建议，建议其尽快依法履行法定职责，以切实解决争议，维护社会和谐稳定。

　　（作者单位：山东省东平县人民法院）