挑战与应对——解析新拆迁条例对法院工作的影响

水清天蓝

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挑战与应对——解析新拆迁条例对法院工作的影响

2011年1月21日，国务院以第590号令公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新拆迁条例），并明确新拆迁条例自公布之日起实施。新拆迁条例规定将强制搬迁交由法院统一裁决，有利于充分发挥行政审判监督作用，使房屋征收与补偿的处理更加公平公正，合乎广大人民群众的需求和期盼。但在新的形势下，法院自身也将面临诸多挑战。如何有效行使司法强制搬迁裁决权，在强制搬迁中扮演好“稳压器”的角色，已成为法院处理城市房屋征收与补偿纠纷的当务之急。 　　一、法院独立裁决的前提 　　与行政强制拆迁相比，实施司法强制搬迁，把城市房屋搬迁纳入法治的轨道，无疑是法治的巨大进步。在发生搬迁纠纷时，让政府和私人之间有一个公正的仲裁机构，这也是广大民众所一直期盼的。但在现行体制下，法院和地方政府有着千丝万缕的关系，要让“司法强制搬迁”真正取代“行政强制拆拆”，需满足以下三个制度前提： 　　一是司法独立裁决制度。虽然宪法规定人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、团体、个人的干涉。但法院的人权、财权并非真正意义上的垂直管理，都要受制于地方政府。地方政府追求“土地财政”的冲动如得不到有效遏制，法院很可能扛不住政府部门的压力，开展工作的时候难免畏首畏尾，甚至违心做事。所以，要真正实现“司法强制搬迁”，首先要理顺法院和政府之间的关系。只有司法不受干扰，法院才能够成为百姓和政府之间的公正裁决机构，“司法强制搬迁”公平公正才能真正成为现实。 　　二是案件裁执分离制度。司法强制搬迁涉及强制搬迁裁决和强制搬迁执行两个问题。作出强制搬迁裁决是司法行为,实施强制搬迁是行政行为。“司法强拆”若不以裁执分离制度为前提,统一由法院执行局或行政庭实施,同样会导致滥权、侵权和腐败。较理想的方案应该是:法院裁决,行政机关组织实施,法院对实施行为予以监督；行政机关超越裁决违法强拆,被征收人可向法院起诉寻求救济。如果法院既当运动员又当裁判员，自裁自执,违法强拆,当事人权益无法得到保障。 　　三是起诉停止执行制度。司法强制搬迁能否对被征收人权益予以充分保障，是以司法对行政行为的严格审查为前提的。这就要求法院在被征收人对行政征收决定或征收补偿决定不服提起诉讼后,对相应行政决定进行严格审查,并依法作出判决以后再实施强制搬迁。新拆迁条例未改变被征收人起诉后不停止强拆制度,结果导致法院即使判决被征收人胜诉,其权益也难以恢复。因此,在新拆迁条例中,应该确立起诉停止执行(紧急情况除外)制度,以避免起诉过程中被征收人房屋遭强拆。 　　二、法院行使裁决所面临的挑战 　　房屋征收与补偿问题是当前我国转型期社会的突出问题，涉及多方利益，情况复杂，解决不好，极易影响社会稳定。加之在以上三个制度前提均未实现的情况下，法院行使“强制搬迁权”，必然面临诸多挑战。 　　一是如何破解一系列法律障碍。我国现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》乃至《物权法》均没有真正保护公民房屋所有权的具体条款。司法强制搬迁模式是顺应实践的需要而形成，相对比较仓促，立法者并没有对该制度的设计进行充分的理论研究和经验积累，配套的法律法规还比较模糊，司法强制搬迁实际运行时可能使法院陷入窘境。 　　二是如何排除行政机关非法干预。在现有体制下，法院的人、财、物等都掌握在当地行政机关手里。当法院的依法裁决与地方发展不一致时，行政机关就会不可避免地干扰法院的正常审判工作。行政干预的强度和力度，将大大影响法院对拆迁纠纷裁决的公平、公正、合理。 　　三是如何保障被征收人合法权益。由于房屋征收补偿问题本身激烈的利益对抗性，新拆迁条例对被征收人不服征收决定的法律救济设置为提起行政复议和行政诉讼。但由于我国没有设立行政非诉执行裁定上诉制度，法律维权缺乏二次救济程序。当一审法院的裁定错误时，被征收人无法通过法律途径来维护自身的合法权益。在走投无路的情况下，很可能做出不理智行为，继而影响社会和谐稳定。   　　四是如何解决法院人财物的不足。当前，法院案多人少矛盾日益突出，尤其是执行工作压力大，强制搬迁裁决权交由法院统一行使，是对法院人力和相关业务审判水平的一大挑战。大量司法强制搬迁案件的发生，必然进一步加剧法院人案矛盾。局限于法院在人、财、物等方面的不足，仅仅依靠法院一家的力量，难以有效应对大量的房屋征收补偿纠纷。 　　三、完善法律及相关制度的思考 　　“强制搬迁裁决权”赋予法院，对法院工作是一个极大的考验。能否有效应对,关系到法院形象和司法公信力。笔者认为,可从以下四个方面出发,保障法院切实有效地开展司法强制搬迁工作,实现新拆迁条例的立法初衷。 　　一是完善相关立法，拓宽权益救济渠道。首先，加强法律法规的修改和解释工作，使法律、法规相互衔接，避免制度间冲突和模糊。通过完善立法，对公共利益的界定和补偿标准的制定作出更加明确细致的规定，使法院裁决更加有法可依。其次，严格公开行政听证程序，必要时邀请人大代表、政协委员、媒体及群众参加听证，让当事双方就争议的焦点充分沟通协调，保障被征收人利益诉求在听证中得以表达。再次，我国应尽快建立健全行政非诉执行裁定上诉制度，当一审法院所作出的裁定违法或错误时，确保被征收人可以通过上诉来　　维护自身的合法权益。 　　二是增强司法独立，减少行政非法干预。司法强拆比行政强拆公正是以假定司法相对超脱，不受地方行政和其他外力干预，从而能兼顾和平衡公共利益、建设单位利益、地方当局利益和被征收人的利益为前提的。在司法未实现完全独立时，司法裁决仍会受地方行政和其他外力干预，行政强制拆迁发生的问题就极有可能同样在司法强制搬迁中重演。新拆迁条例应明确规定对于行政机关申请强执的案件、被征收人起诉不服征收决定和征收补偿案件的审理、裁判,地方当局都不得进行任何干预，不得指令法院强拆。鉴于现实状况，可将基层法院受理的强制执行征收案件提级或异地裁定，尽力避免行政机关干预。 　　三是明晰各自职责，建立健全相关制度。强制搬迁包括强拆裁决和实施强拆两个方面。作出强拆裁决是一个司法行为，实施强拆是一个行政行为。应严格区分两种行为的不同性质，使法院的审查行为与行政机关的执行行为相分离。裁决分离有助于使法院从大量的执行任务中解脱出来，从而居于更超脱的中立者的地位，又有助于使行政机关恪尽职守，依法履职，实现行政、司法准确定位，行政、司法各司其职。 　　四是充实审判力量，提高物质保障水平。积极争取党委、政府和社会各界的支持，增加审判力量，进一步解决案多人少矛盾和法官短缺问题。规范、加强编制管理、使用和督查，推动建立适应审判工作发展要求的编制增补机制。同时增加经费保障，打好司法强制搬迁的物质基础。 　　四、法院当前有效应对 　　一是加强条例学习研究，准确适用法规。认真学习新拆迁条例，准确把握新拆迁条例的制定背景、立法精神和主要内容，充分认识新拆迁条例公布实施的积极意义和重大影响。加强部门间的业务交流，在涉及新拆迁条例适用上，保持高度的司法统一性。继续深入征收管理部门，了解当前征收工作开展以及新拆迁条例施行后的工作态势变化情况，保证行政审判以及非诉行政强制执行审查、执行工作的从容应对。 　　二是树立服务大局意识，确保依法征收。新拆迁条例实施后，法院成为强制执行唯一的执行主体。既要在征收行为合法的基础上，保证执行到位，推进征收工作的整体推进，又要切实履行司法审查职责，准确界定公共利益，严格审查征收行政行为，切实保障被征收人合法权益。坚持推进城市建设进程与维护被征收人合法权益并重的理念，对合法征收工作提供依法予以支持，对征收工作中不规范行为及时发出司法建议，及时纠正，规范征收行为，保障群众合法权益不受侵害。 　　三是构建信息共享机制，优化司法环境。一是紧紧依靠党委领导，争取各方理解支持，更好发挥党委、政府的政治和资源优势，为有效的化解矛盾营造良好环境。二是加强与行政机关的沟通。市县两级政府作为征收工作的主体，对征收工作比较熟悉，法院应加强与市县两级政府相关部门的沟通协调。在案件审理协调过程中，充分发挥行政机关的作用，坚持行政执法与行政审判的良性互动。三是加强与上级法院的沟通。因房屋拆迁、征收涉及当事人重大利益，事关社会和谐稳定，对房屋征收案件及时报请上级法院批准或者备案。 　　四是强化案件协调力度，实质化解纠纷。一是重视前期介入。案件立案前，掌握实际情况，委托行政机关进行协调，提前化解矛盾。二是重视联动机制建设。借助政府、主管部门，联合多方力量，合力化解纠纷。三是重视全程协调。要将协调贯穿于办案的始终，立案前主动协调，庭审前抓紧协调，庭审中反复协调，判决后追踪协调，执行中配合协调。执行后政府要做好对被征收人的安置补偿的协调工作，保障被征收人的正常生活不受影响，努力化解矛盾，促使当事人达成谅解，最终实现社会和谐。 　　总之，对于新拆迁条例所确立的“司法强制“，无论是从科学的权力配置论出发，还是从征收补偿的科学性及权利救济的充分性出发，行政强制执行权都不应当由法院排他性地行使，而应当最终将其还给行政主体，这应当是发展的方向。鉴于在过去行政强制执行权力被滥用的情况，加之房屋拆迁领域曾经发生了较多的权利侵害事件，甚至构成了社会不稳定的因素，将行政强制执行权全部赋予行政主体或许还存在难以避免的弊端，故而应当考虑权力制衡与效率的兼顾，除了将行政强制执行的判断权赋予法院外，还应当将行政强制执行的具体实施权留给行政主体，这种司法裁判、行政执行、裁执分离模式，当是该领域较为理想的权力配置状态。(洪泽法院    凡振峰)

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