征地安置补助费分配问题探析

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征地安置补助费分配问题探析

土地征收是目前农村集体经济组织出现较多的现象，这一现象在城镇周边地区尤为普遍，由此引发的矛盾较为突出，这类事件引发的纠纷也较为复杂。对征地后所得到的土地补偿费、安置补助费的分配方案，不同地域的分配方案也不尽相同，甚至有同一地域、同一辖区出现几种分配方式的情形。因为分配问题诉至法院的案件较多，在审判实践中，出现了许多种因认识角度不同而作出的不同裁判结果。在这些裁判中，土地补偿款的分配一般分歧不是太大，基本上尊重村民自治原则，按照本村村民大会的决议进行土地补偿款分配，而安置补助费的分配则众说纷纭，裁判不一，具体地说，安置补助费的分配有以下两种主要观点：

一是平均分配说。这种观点认为：安置补助费应该和土地补偿费一样，按照被征地的农村集体经济组织成员人数，平均分配安置补助费，对原承包经营户重新进行土地调整。有些村集体经济组织以村民自治原则为依据，认为村民会议讨论决定了平均分配，那么，就不能违反《村民委员会组织法》，不能违背村民意志，不能违反民主议定原则。据此从现有的机动地中给原承包户划拨相应的土地，作为对原承包经营户的安置。他们不管原承包户是否同意，公然将掌控在村组织的安置补助费给全体村民平均分配；还有的村民会议形成决议，从安置补助费中拿出一部分资金，用这部分资金从已经出嫁的、转为小城镇户口、城镇户口等承包户手中将他们的承包地赎回，再分配给被征土地的原承包经营户。剩余安置补助费则给全体村民平均分配。持平均分配说的农村集体经济组织，他们所赖以支撑自己观点的法律依据是我国《土地管理法》第十条和《土地管理法实施条例》第二十六条第二款的规定。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委会员经营管理……”，《土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定：“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，……”。他们之所以要将安置补助费统一起来，用调整土地的方式安置原承包经营户，而将征地单位已经支付的安置补助费平均分配给全体村民，是因为他们认为土地是本集体经济组织的，原承包经营户作为该组织的成员，应该由村集体进行统一安置，而不是由原承包经营户个人决定是否让村集体统一安置，个人应当服从村民会议决议，服从集体的统一安置，不应该放弃村集体组织的统一安置，更不应只主张将安置补助费支付给个人。土地被征收后，失去土地的是全体村民而不是原承包经营户个人一家，由个人一家将全部安置补助费拿走的作法，既损害其他全体村民利益，又不符合上述法律法规之规定。故此应将安置补助费全部纳入村民统一分配，由村集体对原承包经营户进行统一安置。

二是个人占有说。这种观点认为，安置补助费应当分配给承包经营户个人，而不应当给全体经济组织成员平均分配。因为征用的土地是承包经营户使用的、用以维持生活的基本保证，承包地被征用后，这些人便丧失了生活来源。正是如此，国家才规定给被征地农户给予安置。其他村民的承包地没有被征收，他们赖以生存的物质条件没有丧失，他们的生活仍有保证。如果将安置补助费面向全体村民分配，等于给了全体村民比承包经营户更多的、再一次的生活扶持，这样作使其他村民比承包经营户多了一份生活收益。很显然是不公平的，也是不全理、不合法的。个人占有说观点还认为，土地征收时作出的安置补助方案一般有人员安置和货币安置两种方式，既然征收时是以货币的方式安置的，那么，村集体经济组织就不能在征收方案确定后再改变安置方案规定的安置方式，而应按已经公布且确定的货币方式对承包经营户予以安置，将安置补助费直接分配给承包经营户。其他村民不应当享有安置补助费的分配。再者，土地补偿费是对所有权丧失后的补偿，安置补助费是对使用权丧失后的安置补助。所以安置补助费应分配给承包经营户个人。

我个人赞同第二种观点，即将安置补助费分配给承包经营户个人。其理由如下：

第一、安置补助费所安置的对象是承包经营户，而不是全体村民。

在土地征收过程中，我国法律法规对征收费用作了四种界定：一是土地补偿费，二是安置补助费，三是青苗补偿费，四是地上附着物补偿费。土地补偿费是针对土地所有权所作的补偿。当原有土地被征收之后，原土地所有人对被征收土地便失去了永久的所有权，他们对被征收的土地再没有处分权、收益权等权利。根据我国的土地所有制形式，集体所有制土地的所有权属集体经济组织全体人员所有，即全体经济组织村民所有，每位村民都享有丧失所有权而产生的土地补偿费的分配权。如果该款用于集体公益事业或营利性投入，全体村民即享有公益事业的名誉权，营利性投入的利润分成权，同时共担投入经营的风险承担义务。简而言之，土地补偿款的分配、受益主体是全体村民；安置补助费是对使用权丧失后的安置。我国《土地管理法》第四十七条第二款规定：“……征用耕地的安置补助费，按需要安置的农业人口数计算。……”其中规定的需要安置的人口不是全体村民，而是“需要安置”的人员，只有拥有使用权的人才属于需要安置的人员，其他人员有自己使用的土地，没有失去自己承包土地的使用权，他们的生活仍然有来源，不属安置对象。所以，安置补助费的主体是使用权人，即通过合同形式承包的、被征收了土地的人员；地上附着物费类似于使用权的法律效果，实质上具有用益物权产生的法律效果的性质，是对使用权、收益权、短期处分权丧失的补偿，当然的应当归土地使用权人所有。综上所述，笔者认为安置补助费的安置对象是承包经营户，而不是全体村民。

第二，我国土地法律法规及相关解释保护放弃安置的承包经营户对安置补助费的享受权利。

在土地补偿费的处理上，一般来讲，出现的纠纷是某些人被排除在享有分配权的人员之外才引发的，即某些人被认定不具备集体经济组织成员资格，村民会议决议中剥夺这些人的分配权才引发的纠纷。安置补助费则不同，被剥夺或者说被侵害的是他们承包经营合同下派生出的受益权。如果按照“平均分配说”的观点，既然土地补偿费和安置补助费是同一性质的费用和相同的分配方式，那么我国法律完全没有必要将征收土地费用分为“土地补偿费”和“安置补助费”两个概念。之所以分为“土地补偿费”和“安置补助费”，说明这两个概念有着质的区别。我国《农村土地承包法》第十六条第（二）项对土地承包方的权利作了这样的规定：“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二十三条第（四）项又规定：“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”前者规定了承包经营户可以要求得到补偿，而不是全体村民都可以要求得到补偿。很显然，获得土地补偿款的同时，只有承包经营户可以要求得到其它补偿，这种补偿即安置补助费，而不是别的。为什么这样说，因为人们对此项规定往往会产生许多不同理解，有人认为补偿含盖了“土地补偿”、“青苗补偿”、“地上附着物补偿”、“安置补助”四个概念，有人则认为补偿只是指“青苗补偿”和“地上附着物补偿”。最高人民法院的《解释》第二十二条第一款规定“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗补偿费的应予支持”，这一规定已经明确了“青苗补偿”、“地上附着物补偿”与“安置补助”是不同的，那么，我们对《解释》第二十三条第（二）项是的“补偿”一词只能作“安置补助”这一补偿去理解。此外，不能有其它人为的扩大理解。最高人民法院在《解释》中明确地指出被安置者的权利，赋予了他们可以接受统一安置，可以放弃统一安置的自愿自主权利。自主权在承包经营户手中，而不在安置者手中，安置者不能以有地可以调整、用安置补助费购买或赎回其他承包者的土地用以安置为由为剥夺承包经营户的自主权利。而应当还权于被安置人，将安置补助费的分配权利归于被安置人，即安置补助费归承包经营户，而不是用于给全体成员分配。只有这样作，才算依法保护真正的被安置人员的权益。

第三，我国《物权法》保护承包经营户对安置补助费的享受权利。

如果说最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题的解释》出台，尚不能够说服安置补助费的处分权利人，那么，物权法的出台和实施则毫无争议的说明了土地安置补助费的归属。物权法将土地承包经营权纳入到用益物权的范畴，这就十分明确地指出承包经营土地的承包经营户即为用益物权人，他们对承包土地上的权利具有排他性。该法第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应的补偿”，而该法第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。这两条规定明确提出了保护被征地农民的利益，而这种利益的保护恰好与土地法律法规相互印证，表明被征地的对象不仅仅是全体村民，而且包含了承包土地的承包经营户。所以，土地被征收后的土地安置补助费应当归承包经营户所有。

第四，安置补助费的计算方式体现了对承包经营户的利益保护。

安置补助费的计算方式，一般情况下是按照《土地管理法》第四十七条第二款的规定计算出被安置的人口数，然后再对被安置人口进行安置费数额计算，这种计算方式，一是对被安置人员作出严格界定，二是对安置数额作出确定，这两者结合起来，既维护征收土地者的权益，又保护承包人的利益；在实践中，有些地方采用对征地亩数平均亩产值进行计算，计算后再根据土地承包剩余年限的多少给付安置补助费。如某县征地时先将年亩产值确定为600元，因承包经营户的总承包期为30年，总的安置补助费为18000元。征地方案确定时被征地户已经承包经营了五年，安置补助费只确定为补助尚未经营、且已因承包土地被征收而丧失了经营权的剩余25年，即为每亩安置补助费15000元。不难看出，承包经营户的承包地被征之后，在土地30年承包期未满时，承包经营户以后25年的生活保障就是征地单位给付的每亩15000元的安置补助费。这就充分保障了承包人以后的生活，甚至25年的生产等等。如果按平均分配说，不仅剥夺了承包人的权利，而且使他们在以后长达25年的生活中无生活来源和生活保障。所以，安置补助费只有归于承包经营户个人，才是合法的分配方式。

综上所述，我个人认为，我国《土地管理法》、《农村土地承包法》及最高人民法院的《解释》，对安置补助费的享受主体，主体的权利都作了具体而明确的规定。承包经营户的土地一旦被征收，他们在享有土地补偿款与其他村民同等分配权的同时，还有依法获得安置补助费的权利。任何剥夺他们享受安置补助费权利的做法都是缺乏法律依据的，也是不公平的。