《山东省村民委员会选举办法》释义

感受温暖

《山东省村民委员会选举办法》释义

第一章 总 则

    本章共有六条，主要是对选举办法的立法宗旨和依据、村民委员会职数和构成要求、村民委员会的产生方式和任期、换届时间和组织实施、选举经费以及党的农村基层组织在选举工作中的作用等方面作了规定。这些规定贯穿和统领选举办法基本内容。

    第一条 为了保障村民依法行使民主权利，完善村民委员会直接选举制度，加强村民委员会建设，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本办法。

    [释义] 本条是关于本办法的立法宗旨和依据的规定。
    一、阐明了选举办法的立法宗旨。有两层含义：一是保障村民依法行使民主权利。宪法和法律赋予村民广泛的民主权利，主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。本办法中所称民主权利，主要是指村民享有的民主选举权利，即选举权和被选举权。村民的选举权和被选举权，受宪法和法律保护，非因法定事由、非经法定程序，任何组织和个人都不能随意剥夺和侵犯。二是通过完善村民委员会直接选举制度，加强村民委员会组织建设。将参加选举村民的登记，候选人的产生，选举的方式、方法和当选，罢免、辞职、职务终止和补选以及监督管理等内容，用法规的形式加以定型化、制度化、规范化，保障村民依法行使民主权利，选举出自己满意的村民委员会成员，带领村民自己办理好自己的事情，共同建设社会主义新农村。
    二、阐述了制定本办法的立法依据。本办法的直接立法依据是全国人大常委会2010年10月28日修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）。该法第十五条第五款规定，村民委员会“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。这是《村民委员会组织法》的一个授权性规定，将村民委员会选举的具体办法授权省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会作出规定，符合我国的立法体制和法制统一的原则。制定本办法的其他依据，还有治安管理处罚法、信访条例等法律、行政法规。同时，把我省多年来实践证明行之有效、需要长期坚持的政策措施用地方性法规的形式固定下来，使之成为选举的普遍规则，更加符合全省农村的实际，体现山东特色，充分调动广大农民群众参加选举、投身社会主义新农村建设的积极性和创造性，不断推进农村民主和基层政权建设的规范化、法制化。

    第二条 村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。村民委员会成员的具体职数,由村民会议或者村民代表会议根据本村实际情况讨论决定。
    村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。
    多个村合并规划建设农村社区并成立村民委员会的，其成员组成应当兼顾原村落分布状况。

    [释义] 本条是关于村民委员会成员职数、构成要求的规定。
    第一款规定了村民委员会成员的职数及职务，即“村民委员会由主任、
    副主任和委员共三至七人组成”，这一规定与《村民委员会组织法》第六条第一款的规定是一致的。村民委员会为了履行自治职能，完成工作任务，需要有相应、合理的管理机构和工作人员。从近年来村民自治的实践看，村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，符合我省农村实际。确定村民委员会成员构成人数主要考虑两个因素：一是尽量减轻农民负担，二是便于村民自治。我省地域广阔，农村人口数量多，各地农村情况千差万别，村民委员会的工作量有大有小，一般来说，地域大、村民多、散居多的村，村民委员会承担的任务重，其村民委员会成员职数可适当多一些，最多可达七人；地域小、村民少、居住集中的村，村民委员会的工作量就小，村民委员会成员职数可相对少一些，但不能少于三人。除法定情形外，多于七人或者少于三人都属于违法。值得注意的是，为了便于按照少数服从多数的原则决定问题，村民委员会成员一般应为单数。
    第二款规定了“村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员”。村民委员会成员要办理村民自治范围内的事务并协助乡镇人民政府开展工作，行使一定的社会事务管理权，这是一项重要的政治权利。我国宪法第四条、第四十八条对民族平等、保障少数民族权益和男女平等、保障妇女权益，培养和选拔妇女干部作出了明确的规定。本办法的规定，体现了宪法和法律的这一立法原则。一是关于妇女进村民委员会。新中国成立后，特别是改革开放以来，农村妇女的文化素质和社会地位日益提高，参与管理村务的议政能力不断增强。村民委员会中有妇女成员，有利于发挥她们的优势，同时也有利于保护广大农村妇女的合法权益。二是关于少数民族进村民委员会。在我省农村，有部分村落是多民族村民共同居住。由于风俗习惯的不同，在村民委员会成员的构成中，如果没有少数民族成员作为代表，人数较少民族的村民的利益容易被忽视，不利于村民委员会工作的开展，不利于农村的长治久安和村民自治的开展。这里应当指出的是，“多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员”，既包括在汉族村民集中的村中，应有少数民族村民担任村民委员会成员，也包括在一个或多个少数民族聚居的村中，应有人数较少的汉族或其他民族的村民担任村民委员会成员。兼顾不同民族村民的利益，是基层组织建设的一项重要内容。
    第三款规定了“多个村合并规划建设农村社区并成立村民委员会的，其成员组成应当兼顾原村落分布状况”。随着农村社区建设的深入开展，多个村规划合村并居成立了一个新的村民委员会，这一规定是根据我省目前农村社区建设发展的现实需要，并考虑到各村经济状况、村民的利益和意愿设计的，主要是便于不同村落群众利益诉求的充分表达，同时有利于农村的管理和稳定。

    第三条 村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。
    村民委员会每届任期三年，届满应当按照规定及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。
    村民委员会的换届选举时间由省人民政府统一规定。因特殊情况需要延期换届的村，应当由所在地的乡镇人民政府报县（市、区）人民政府批准方可延期；但是，延期的时间不得超过六个月。

    [释义] 本条是关于村民委员会成员产生方式、任期、换届时间和延期换届的规定。
    第一款明确规定了村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。这是法律赋予村民的一项权利，是基层民主的重要体现，有利于调动广大农民当家作主的积极性、主动性，增强自主意识、竞争意识、民主法制意识，促进农村稳定和经济社会的发展。在一个村里，村民朝夕相处，谁有经济头脑能带领大家致富，谁为人正派办事公道，谁适合当主任、委员，大家心里都有一杆秤。“村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生”规定的含义是：第一，村民委员会主任、副主任和委员三种职务都必须由村民直接投票选举产生，不得先选举村民委员会委员，然后再由委员推选主任和副主任。第二，不得采用户代表选举，更不得采用推选村民代表，然后由村民代表选举村民委员会主任、副主任和委员的做法。同时，本款还规定了“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。这就是说，法律将选举村民委员会成员的权利赋予村民，除此之外，任何组织和个人都无权行使，更无权指定、委派或撤换村民委员会成员。违背这一规定就是违法。
    第二款明确了村民委员会每届任期三年，届满应当按照规定及时进行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。这样规定，一是与村党组织的任期同步，在村民委员会换届选举中，可以充分发挥基层党组织的领导核心作用。二是村民委员会成员干得好的，村民信任的，可以连选连任，不受连任届数的限制。这样可以保持村民委员会的连续性、稳定性和积累工作经验，激励村民委员会成员在任期内更好的为村民服务，并不断做出新的工作成绩。村民委员会成员连选连任，到底可以连任多少届，法律没有限定。只要村民拥护，本人愿意，就可以连任。至于连选连任会不会导致终身制、家长制、一言堂，助长官僚主义作风的担忧，由于有三年一次的换届选举机制，法律又规定了罢免程序，法律制度在设计上是予以避免的。即一旦出现了这种情况，村民就不会再选他，或者届中对其予以罢免。三是干的不好、村民不拥护的，届满换届选举就会落选。这样有利于村民对村民委员会成员的有效监督，增加村民委员会的新鲜血液，选出好的“当家人”带领大家共同致富。
需要指出的是，从前几届的实践看，有的村民委员会不按照规定的时间换届选举，也有的以种种借口拖延换届选举时间，甚至一拖就是几年。这些做法严重违反了《村民委员会组织法》，这是不能允许的。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发〔2009〕20号）的精神，村民委员会要依法按期进行换届选举，未经县（市、区）委批准，无故取消或拖延村民委员会换届选举的，要依法追究乡（镇、街道）党委（工委）、政府和村党组织、村民委员会主要负责人的责任。
    第三款明确了换届选举时间由省人民政府统一规定。村民委员会的换届选举是农村政治生活中的一件大事，关系到农村社会和谐稳定、经济发展和广大农民的切身利益。我省有近八万个村民委员会，为了保证全省换届选举有组织、有计划、有步骤地进行，避免各村换届时间存在差异，作出由省人民政府统一换届选举时间的规定，是科学合理的，也是非常必要的。
    因特殊情况需要延期换届的村，应当由所在地的乡镇人民政府报县（市、区）人民政府批准；但是，延期换届的时间不得超过六个月。延期换届的时间不得超过六个月是指，不得超过省人民政府规定的换届选举结束日后的六个月。这里的特殊情况是指：1、因重大自然灾害和灾害事故导致换届选举无法如期进行的；2、村民委员会经两次选举未产生选举结果的；3、村民委员会的设立、撤销、范围调整尚未完成的；4、经乡镇人民政府和县市区人民政府及其民政部门认定选举结果无效的；5、经省人民政府民政部门认定的其他特殊情况。
    对延期换届的村，乡镇人民政府应当派驻工作组，有针对性地做好工作，在规定的六个月内及时完成换届选举，防止出现无限期延迟换届的情况。

    第四条 村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署,设区的市、县（市、区）和乡镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作。

    [释义] 本条是关于换届选举组织实施机构的规定。
    本条有两层含义：第一，村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署,设区的市、县（市、区）和乡镇人民政府组织实施。作出这一规定，有利于各级政府在组织实施村民委员会换届选举工作中，统一部署，统一组织指挥，统筹协调各方面关系，及时解决换届中出现的问题。在具体组织实施中，各级人民政府不能违背法律、法规和村民自治的原则，更不能超越职权直接参与村民委员会换届选举。第二，民政部门是政府的职能部门，要在党委、政府的领导下，切实发挥职能作用，认真搞好换届选举的日常指导和监督。这些工作包括：制定换届选举工作意见和方案；研究解决选举过程中出现的新情况、新问题；依法查处、认定选举中的违法违规行为，指导新一届村民委员会建立、健全下属组织和有关制度。

    第五条 各级人民政府组织实施村民委员会选举工作所需经费，由本级财政拨付；本级财政困难的，由上级人民政府予以补助。
    村民委员会的选举经费由村的集体经济收益解决。没有集体经济收益或者经济困难的，可以由政府财政给予适当补助。

    [释义] 本条是关于选举经费的规定。
    本条分两款，第一款规定了省、市、县（市、区）以及乡镇人民政府组织实施村民委员会选举工作所需的经费，由本级政府财政拨付。根据中办发〔2009〕20号文件的规定，凡举行村民委员会换届选举的地方，省、市、县、乡各级都要成立专门的领导机构和工作机构，保证必要的工作人员和经费，
    推动选举工作有组织、有步骤、有秩序地开展。我省在进行换届选举时，从省到乡镇都要成立相应的换届选举领导机构和工作机构，其工作所需经费，由本级财政拨付。本级政府财政困难的，特别是乡镇人民政府财政困难的，由上级人民政府视情况给予适当补助。
    第二款规定了村民委员会选举所需经费的解决办法。村里在举行村民委员会换届选举时，需要组织有关人员、布置会场等活动，也需要一定的经费，这些经费由村集体经济组织的收益解决，而不是由登记参加选举的村民或者候选人承担。对没有集体经济收益或者经济困难的村，可以由乡镇人民政府给予适当补助。

    第六条 中国共产党的农村基层组织，在村民委员会换届选举工作中发挥领导核心作用，依法支持和保障村民行使民主权利。

    [释义] 本条是关于中国共产党农村基层组织在村民委员会换届选举工作中的作用的规定。
    中国共产党是中国社会主义事业的领导核心。宪法在序言中叙述了中国共产党对国家的领导。加强基层党组织对村民委员会换届选举工作的领导，有利于协调各方，形成齐抓共管的合力，从组织上保障村民委员会换届选举工作的顺利完成。本办法强调党在农村的基层组织，依照宪法和法律，支持村民开展自治活动、直接行使民主权利。具体讲就是，在换届选举工作中，要保证法律、法规的贯彻实施，尊重村民的选举权和被选举权，引导村民以条件、素质、能力选出自己的当家人；尊重大多数村民的意愿，尊重选举结果，确保换届选举依法有序平稳进行。

第二章 选举机构

    本章共三条，是关于各级人民政府成立换届选举领导机构、乡镇人民政府换届领导机构的职责、村民选举委员会的组成及讨论决定选举事项应遵守的原则的有关规定。

    第七条 各级人民政府成立村民委员会换届选举领导机构，其成员由同级人民政府和有关机关负责人组成。
    乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构主要负责下列事项：
    （一）宣传贯彻有关换届选举的法律、法规和政策；
    （二）制定并组织实施换届选举工作方案；
    （三）确定选举日期；
    （四）培训换届选举工作人员；
    （五）指导村民委员会及其下属委员会、村民小组组长、村民代表的选举和推选工作；
    （六）换届选举工作中的其他事项。

    [释义] 本条是关于各级人民政府在村民委员会换届选举中成立领导机构以及乡镇人民政府领导机构职责的规定。
    第一款规定了各级人民政府成立村民委员会换届选举领导机构。村民委员会换届选举是农村基层民主自治建设的重要内容。为保证村民委员会换届选举工作依法平稳有序进行，由各级人民政府以及相关部门负责同志组成的换届选举领导机构，统一领导换届选举工作是完全必要的，其主要职责是：部署村民委员会换届选举工作，及时解决换届选举中的相关问题，对出现的新情况、新问题提出指导意见，确保村民委员会换届选举工作依法顺利进行。
    换届选举领导机构为临时性机构，不占用行政编制，村民委员会换届选举工作结束后，经上级同意予以解散。
    第二款是关于乡镇人民政府成立的村民委员会换届选举领导机构职责的规定。由于乡镇人民政府对村民委员会换届选举工作负有直接组织和指导责任，所以本办法明确规定乡镇人民政府应成立选举领导机构，并明确其承担以下职责：一是广泛深入地宣传贯彻有关换届选举的法律、法规和政策，使村民正确理解法律、法规和政策，依法行使民主权利。二是制定具体的换届选举工作方案并组织实施，保证换届选举工作有计划、有组织、有步骤、有秩序地进行。三是依法确定选举日期，保证选举工作在一定的时间内统一进行。四是对换届选举工作人员进行培训。村民委员会换届选举工作的规范性、程序性和技术性都很强，需要一支懂法律、懂程序、懂技术、有能力的工作人员进行具体操作，因此，必须加强对这部分人员的培训，使他们在较短的时间内熟练掌握本职工作。五是指导村民委员会及其下属委员会、村民小组组长、村民代表的选举和推选工作。这种指导是程序上、方法上的指导，使组织者和参选者明确选举办法、程序以及各种具体问题的处理方法，确保选举和推选工作合法、公正。六是承办换届选举工作的其他事项。

    第八条 村成立村民选举委员会，在乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构指导下，主持村民委员会的换届选举工作。
    村民选举委员会由五至九人单数组成，其成员经村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生，主任由成员推选产生，并张榜公布。
    村民选举委员会成员接受提名成为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。村民选举委员会成员退出或者因其他原因出缺的，按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。

    [释义] 本条是关于村民选举委员会的工作方式、人员组成及产生方式、村民选举委员会成员出缺的递补程序的规定。
    第一款明确了乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构与村民选举委员会是指导与被指导的关系，同时明确村民选举委员会主持村民委员会的换届选举工作。需要指出的是，乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构指导村民选举委员会的选举工作，“指导”不是代替，更不是包办。村民选举委员会是主持村民委员会换届选举的唯一机构，其他任何机构和组织都无权主持村民委员会的换届选举。村民选举委员会的职责在本办法其他条款中有规定，主要有以下几个方面：一、宣传有关法律、法规；二、制定、实施村选举工作计划和方案；三、审查、登记参加选举的村民的资格并公布名单；四、组织提名（预选）村民委员会成员候选人，确定公布正式候选人名单；五、确定选举日期、地点；六、确定选举方式和投票方法；七、主持选举大会，组织投票，公布选举结果并报乡镇人民政府备案；八、建立选举工作档案；
    九、解答和处理村民提出的有关选举方面的问题；十、主持新老村民委员会的交接；十一、承办村民委员会选举工作中的其他事项。
    第二款明确规定了村民选举委员会成员职数和产生方式。依照本办法的规定，村民选举委员会由主任和委员五至九人单数组成。具体产生方式有三种：一是由村民会议推选产生。即由18周岁过半数村民或者三分之二以上有选举权的户代表投票选举，按照得票多少的顺序产生。二是由村民代表会议推选产生。即由三分之二以上的村民代表会议组成人员参加推选，以得票多的当选。三是由各村民小组会议推选产生。即先由村民小组推选产生候选人，然后集中各村民小组意见，按照得票多少的顺序确定。推选村民选举委员会的工作由谁主持，法律没有规定，现实中的做法一般是由村党组织或原村民委员会主持。推选村民选举委员会成员，重点要把握好以下几个方面：一是素质较高。努力把有威望、有能力、办事公道和乐于为村民服务的人推选出来。二是结构合理。村民选举委员会成员要有广泛代表性。既要有本村党组织和其他群众组织的代表，也要有村民小组组长、村民代表和妇女代表。三是人数合法。村民选举委员会成员人数由五至九人单数组成，低于五人或者多于九人都是违法的。这样规定便于在遇到问题时按照少数服从多数的原则决定。四是主任由成员推选产生。村民选举委员会是一个集体，必须推选出一名主任主持工作。主任由全体成员采用举手或无记名投票的方式推选产生。五是张榜公布。村民选举委员会一经产生，应当及时张榜公布。
    第三款明确规定了村民选举委员会成员接受提名成为村民委员会成员候选人的，应当退出村民选举委员会，以体现选举的公平性和公正性。选举实践中，村民选举委员会成员还可能因辞去职务和不能履行职务导致村民选举委员会成员出现缺额，因此，本办法规定，当村民选举委员会成员出现缺额时，可按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。另行推选的，按照原推选程序和方法进行。

    第九条 村民选举委员会应当服从村民会议或者村民代表会议作出的决定。
    村民选举委员会在讨论决定有关选举事项时，实行少数服从多数的原则。

    [释义] 本条是关于村民选举委员会讨论决定问题采取的原则的规定。
    第一款明确了村民选举委员会应当服从村民会议或者村民代表会议作出的决定。村民会议是村的最高决策机构，经村民会议授权的村民代表会议，可以代行村民会议的职责。鉴于村民会议和村民代表会议的上述法律地位，村民选举委员会在主持村民委员会换届选举过程中，应当服从村民会议或村民代表会议作出的决定。
    第二款明确了村民选举委员会在决定选举有关事项时，实行少数服从多数的原则。建立这样的工作机制，与村民自治、民主监督的原则相适应，有利于实现民主、科学决策，避免个人或者少数人说了算。

第三章 参加选举村民的登记

    本章共三条，主要对参加选举的村民资格、登记参加选举的村民以及公布参加选举的村民名单做出了具体规定。

    第十条 年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。
    村民的年龄计算以选举日为截止日期。

    [释义] 本条是关于村民选举资格的规定。
    村民选举资格是指村民具备什么条件可以享有选举权和被选举权。这里的选举权是指村民依照本办法的规定行使选举村民委员会的权利；被选举权是指村民被依法提名为村民委员会成员候选人，被选为村民委员会成员的权利。村民的选举权和被选举权受法律保护。
    依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。选举权利是一项神圣的权利，是公民参与国家和社会生活管理的重要形式。被剥夺政治权利的人通常包括危害国家安全的罪犯，被判处死刑、无期徒刑的罪犯及其他严重破坏社会秩序的犯罪分子，这些人对国家、社会和人民构成了极大危害，有些甚至是以推翻人民民主专政政权和社会主义制度为目的，允许这些人参与国家和社会生活的管理是不符合社会主义法制原则的，同时也是违反广大人民群众意愿的。因此，被剥夺政治权利的人不享有选举权和被选举权。确认是否被剥夺政治权利，以司法机关的法律判决文书为准。
    第二款规定了选民的年龄计算方法，即选举日为年满十八周岁的界定日。由于在选举过程中，选举日是村民行使选举权利、投票表决的具体时间，并且选举日一经确定不能随意改变。因此，以选举日作为选民的年龄计算截止时间，既可以保证所有符合条件的选民都能够依法行使选举权和被选举权，同时又是确认登记参加选举村民是否符合登记条件的依据。村民出生日期的确定，以身份证为准，未办理身份证的以户口簿为准。

    第十一条 村民选举委员会负责审查登记参加选举的村民的资格。村民委员会选举前，村民选举委员会应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：
    （一）户籍在本村并且在本村居住的村民；
    （二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；
    （三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。
    已在一个地方登记参加村民委员会选举的，不得再参加其他地方村民委员会的选举。

    [释义] 本条主要是对村民登记资格的规定，规定了村民选举委员会在村民委员会选举前应对哪些人员进行登记。
    村民委员会选举前，村民选举委员会负责对参加选举的村民资格进行审查。审查通过后，应当予以登记，列入参加选举的村民名单。关于村民登记的资格，本条规定了三种情形：
    第一，户籍在本村并且在本村居住的村民。选民资格问题是近年来村民委员会选举实践中争议比较多的一个问题，特别是随着户籍制度的改革和人口流动的日益增多，选民资格问题更加复杂，通常认为户籍在本村并且在本村居住的村民，属于本村村民，应当纳入选民登记。
    第二，户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民。户籍在本村但不在本村居住的村民，户籍所在村的村民选举委员会应当及时通知本人，本人表示回户籍所在村参选的，应依法予以登记。
    第三，户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或村民代表会议同意参加选举的公民。也有一些人虽然户籍不在本村，但在本村居住生活超过一年，本人如果提出参加选举的申请，经村民会议或村民代表会议同意参加选举的，也应当进行选民登记，将其列入选民名单。
    本条最后一款规定“已在一个地方登记参加村民委员会选举的，不得再参加其他地方村民委员会的选举”。在村民委员会选举中，每一村民只能有一个选举权和被选举权，不能因为户籍和居住地不在同一地等原因，村民就可以享有多个选举权和被选举权。因此本款规定已在一地登记参加选举的村民，不得在其他地方重复登记。为了严格把关，户籍与居住地不一致的，本人回户籍所在地参加选民登记的，应当开具不在居住地登记参选的证明；同样，本人在居住地参加选民登记的，应当开具不在户籍所在地登记参选的证明。村民选举委员会以开具的证明确定对其是否予以登记。

    第十二条 村民选举委员会应当将登记参加选举的村民名单在选举日的二十日前张榜公布。
对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，并公布处理结果。

    [释义] 本条是关于公布参加选举的村民名单，以及村民对名单有异议的处理程序的规定。
    参加选举的村民名单，村民选举委员会应当在选举日的二十日前公布，这是便于村民对参加选举的村民名单进行监督，保证选民不错登、不漏登的重要环节。特别需要注意的是，对需要经村民会议或者村民代表会议讨论通过的公民的参选资格，应当在名单张榜公布前确定。
    登记村民是一项复杂、严谨的工作，需要由村民对登记参加选举的村民名单进行监督。村民如对名单有异议，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会提出申诉。之所以限定“五日内”，一是村民在临近选举时才提出申诉，可能导致村民选举委员会没有足够的时间对村民申诉情况进行核实和作出处理决定，造成整个选举工作的被动。二是村民在规定的时间内对公布的名单没有提出异议，事后因其他原因再提出选民资格问题，村民选举委员会不再受理。
    村民选举委员会对村民提出的申诉，应当自收到申诉之日起三日内作出决定。之所以规定“三日内”，一是督促村民选举委员会尽快答复村民。对确有问题的，应当作出修正，并及时公布处理结果；经核实没有问题的，要向村民做好解释工作。二是在张榜二十日内，村民选举委员会还有选民证的准备、发放及选举的各项准备工作要做，选举日之前，村民的申诉不能处理完毕，势必影响到整个选举工作的正常进行。

第四章 候选人的产生

    本章共五条，主要对候选人的产生作出了具体规定。候选人的产生，是村民委员会换届选举的重要环节，对于优化村民委员会成员结构，顺利完成村民委员会换届选举，具有重要的基础性作用。

    第十三条 选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。村民应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益，具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。
    直接提名的候选人中，妇女应当占一定比例。

    [释义] 本条是关于候选人提名产生方式、候选人资格条件、保障妇女候选人占有一定名额的规定。
    提名候选人，是关系到选举是否民主的一个重要环节。村民委员会成员候选人，由本村登记参加选举的村民直接提名，直接提名的人数应是应选职数的等额人数，如本村应选职数是3人的，提名就不能超过3人；应选职数是5人的，提名就不能超过5人。村民直接提名候选人有两种方式：一是村民个人提名。即由本村登记参加选举的村民按照自己的意愿提名候选人。二是村民联合提名。即村民采取联合署名的方式提出候选人。值得注意的是，每一村民只能有一次提名权；本人不得重复与他人联名提名，联名后本人就不能再次提名候选人了；村民提名候选人应当向村民选举委员会提出；村民选举委员会应当将提名候选人的方法，注意事项，开始、截止时间和提名地点告知村民。
    提名什么样的人作为村民委员会成员候选人，直接关系到每个村民的利益，关系到村民委员会班子的素质，关系到村里的经济发展和社会稳定，也直接关系到社会主义新农村建设。因此，本办法依据《村民委员会组织法》的规定对候选人设定了条件。这些条件总的看还是比较宏观的。实践中一般来说，村民委员会成员候选人应当具备以下条件：（1）认真贯彻执行党的路线、方针、政策，能带领全村完成各项任务；（2）奉公守法、清正廉洁、品行良好、公道正派、作风民主、热心为民服务；（3）工作认真负责，有办事能力，能独立完成任务；（4）身体健康，能胜任工作需要；（5）有开拓进取精神，有较强的组织领导能力，懂经济，会管理，能带领群众致富。
    第二款是为保障妇女当选村民委员会成员作出的规定。这一规定，是对我国宪法关于妇女权利受特殊保护规定的具体化，也是落实妇女权益保障法的需要。实践中妇女候选人的比例一般掌握在三分之一以上。

    第十四条 直接提名的候选人人数较多时，经村民选举委员会讨论决定，可以对直接提名的候选人进行预选，并按照得票多少的顺序确定候选人。预选方法参照本办法第五章的有关规定执行。
    候选人放弃资格的，应当由本人书面向村民选举委员会提出。不足名额，按照预选结果依次递补；递补名额不足的，应当就不足的名额另行选举。
    经预选确定的候选人名额，应当多于应选名额二至三人。其中，候选人中应当至少有一名妇女；没有妇女候选人的，以得票最多的妇女为候选人。

    [释义] 本条是关于预选产生候选人、递补候选人和候选人的差额比例、确定妇女候选人的规定。
    第一款包含两方面内容：一是直接提名候选人的“人数较多”如何确定。由登记参加选举的村民直接提名候选人，容易出现选票分散的情况，导致候选人难以获得过半数选票。为了提高选举的效率，本办法设定了对提名的候选人超过应选职数的预选程序。实践中，直接提名候选人的“人数较多”一般是指超过应选职数的一倍。例如，选举七人的村民委员会，超过十四人就属于人数较多的情形。当然，具体人数应由村民选举委员会根据情况讨论决定。二是预选可以采取两种形式，第一，在规定的时间、地点，由登记参加选举的村民进行无记名投票，公开唱票、计票，候选人按得票多少确定并当场公布候选人当选结果。第二，召开预选大会，参照本办法第五章的有关规定执行。
    预选可以不设流动票箱和委托投票，但参加投票的村民过半数，预选方为有效。
    第二款是对候选人放弃资格的处理办法的规定。候选人放弃资格的，应当以书面形式向村民选举委员会提出，口头提出或者书面形式向其他组织提出无效。候选人放弃资格后，不足名额，按照预选结果依次递补，递补名额不足的，应当就不足的名额另行选举。
    第三款是对候选人的差额作了规定。实践中应当注意的是，村民委员会主任、副主任和委员应当分别有差额数。如村民委员会由主任1人、副主任1人、委员5人共计7人组成，那么主任、副主任和委员应当分别有1名差额，候选人总数不得少于10人。对村民委员会主任、副主任和委员的候选人只笼统规定一个差额数的方法是违反法律规定的。
    本办法第三款还规定，候选人中应当至少有一名妇女。候选人中没有妇女的，预选中得票最多的妇女优先作为候选人。为保证候选人中至少有一名妇女，实践中可以采取在选票中单独设立妇女栏的办法。

    第十五条 候选人产生后，村民选举委员会应当按照候选人姓名笔划顺序张榜公布，同时公布选举地点和选举时间，并在五日内举行选举。

    [释义] 本条是关于公布候选人和正式选举时间的规定。
    本条有以下含义：
    一是对确定的村民委员会成员候选人，按照姓名笔划顺序，进行张榜公布，不能搞诱导性排名，目的是保证选举的公平性。在确定候选人的过程中，如果出现未按规定以及未按多数村民的意见确定候选人的情况，登记参加选举的村民可以向村民选举委员会提出意见，村民选举委员会应当作出解释，对确有错误的要及时进行纠正。对拒绝纠正的，村民可以向所在乡镇换届选举领导机构提出书面申诉。
    二是张榜公布候选人名单时，要同时公布正式选举的时间和地点，以便让登记参加选举的村民按时参加选举。
    三是如何理解候选人产生后“并在5日内举行选举”？例如，1月14日候选人产生，不得迟于1月18日举行选举，从1月14日至1月18日，无论哪一天举行选举都是合法的。

    第十六条 选举前，村民选举委员会应当组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。
    候选人在介绍履行职责的设想和回答村民提出的问题时，不得违反法律、法规和政策，不得承诺拒绝协助乡镇人民政府依法开展工作。

    [释义] 本条是关于候选人介绍履行职责设想的规定。
    为了保证村民的民主选举权利落到实处，加深村民对候选人的了解，增强选举工作的透明度，村民选举委员会应当组织候选人与村民见面。候选人可以通过发表履职演说等方式，介绍自己的基本情况、竞选职位、当选后的打算、当选与落选的态度等，并回答村民的提问。在回答村民的提问时，应当做到客观真实，通过摆事实、讲道理赢得村民的信任和支持。通过候选人的演讲，让村民以条件、素质和能力，挑选出更适合担任村民委员会成员的人选。需要注意的是，候选人介绍履职设想和回答村民的提问应当由村民选举委员会统一组织进行。
    同时，为了确保竞选的公正和公平，本条第二款还设定了禁止性规定，即候选人介绍履行职责设想时，不得违背国家法律、法规和有关政策，包括不得有人身攻击言行和侵犯个人隐私，也不得有承诺拒绝协助乡镇人民政府依法开展工作等内容。

    第十七条 对登记参加选举的村民依法提名的村民委员会成员候选人，任何组织或者个人不得调整或者变更。

    [释义] 本条是关于不得违法调整、变更候选人的规定。
    由登记参加选举的村民直接提名或者预选产生的候选人，代表了广大村民的意愿，是村民行使民主选举权利的具体体现，受法律保护。随意调整或者变更候选人，就是侵犯多数村民的民主权利，是违法的，也是本办法所禁止的。

第五章 选举的方式、方法和当选

    本章共设十三条，主要内容是关于选举产生村民委员会成员、另行选举、当选确认，以及村级下属组织产生程序的规定。

    第十八条 选举村民委员会时，由村民选举委员会主持召开选举大会。
    选举大会应当根据村民选举委员会的提名，当场推选确定监票人、计票人。监票人、计票人负责核对投票人数和选票数，监督投票。
    候选人及其配偶、直系血亲、兄弟姐妹、公婆、岳父岳母、儿媳、女婿，不得担任监票人、计票人，不得参与选举大会的组织工作。

    [释义] 本条是关于选举大会主持，监票人和计票人的产生、职责及回避的规定。
    第一款明确规定选举村民委员会时，由村民选举委员会主持召开选举大会。村民选举委员会是主持村民委员会选举的唯一机构，其他任何机构和组织都无权主持村民委员会的选举。对监票人和计票人的确定，该款规定根据村民选举委员会的提名，由登记参加选举的村民在选举大会上进行酝酿、讨论，通过鼓掌、举手等多种方式当场确定。对应设多少名监票人、计票人，本办法没有具体规定，可以根据选举工作的实际需要，由村民选举委员会确定，实践中每一个投票站，监票人不得少于二人、计票人不得少于二人（其中包括唱票人一人）。这里的“不得少于”在法的规范分类上属于“相对强制性规范”，只是规定了人数的下限，没有规定上限，其中含有鼓励在下限以上确定人数的意思。
    监票人对发票、投票、唱票和计票工作进行监督，负责当众检验票箱，加贴封条，销毁多余选票。计票人负责在选举大会上唱票、计票，受监票人的监督。
    第二款规定，候选人及其配偶、直系血亲、兄弟姐妹、公婆、岳父岳母、儿媳、女婿，不得担任监票人、计票人，不得参与选举大会的组织工作。本款以下用语的含义：
    1、配偶，是基于合法的婚姻关系结成的夫或妻，包括在1994年2月1日民政部发布的《婚姻登记管理条例》实施以前，男女双方已经符合结婚实质要件，按照事实婚姻对待的夫或妻。但是，不包括未经婚姻登记形成同居关系的男女一方。
    2、直系血亲，包括候选人的父母、子女、祖父母、外祖父母和孙子女、外孙子女。这里的血亲主要指出于同一祖先，有血缘关系的亲属，即自然血亲；也包括法律拟制的血亲，即虽无血缘联系，但法律确认其与自然血亲有同等的权利义务的亲属，比如养父母与养子女，继父母与受其抚养教育的继子女。
    3、兄弟姐妹，包括候选人同父母的兄弟姐妹、同父异母或者同母异父的兄弟姐妹、养兄弟姐妹、有扶养关系的继兄弟姐妹,但不包括姨表、姑表、堂兄弟姐妹。其中，养兄弟姐妹是指因父母符合《收养法》规定的收养行为，从而在原本没有兄弟姐妹关系的人之间产生兄弟姐妹关系的人，他们之间是拟制血亲关系。有抚养关系的继兄弟姐妹是因为父母再婚后，因父或母与继子女之间的抚养而形成拟制血亲关系的人。
    4、公婆、岳父岳母、儿媳、女婿，是指基于一定的、现实的、合法的婚姻关系而与候选人结成的亲属。这里的现实的婚姻关系是指现存的婚姻关系。如果候选人的配偶、儿女已经去世，作为一定亲属关系基础的婚姻关系已经消亡，候选人与原来的“公婆、岳父岳母、儿媳、女婿”尽管尚有一定的生活关系，有的可能仍以“亲属称呼”相称，但已不存在法律上的亲属关系，就不在本款的限制之列了。

    第十九条 选举时，应当在选举大会会场设立投票站和秘密写票处。 登记参加选举的村民较多或者居住分散的村，可以设立若干投票站，每一投票站应当设立秘密写票处。

    [释义] 本条是关于设立投票站和秘密写票处的规定。
    根据本条规定，选举村民委员会成员时，村民选举委员会应当在选举大会会场设立投票站和秘密写票处。这是对村民选举委员会设定的一项积极的作为义务。不履行这一义务，就构成程序违法行为，该选举就被视为违法选举。究竟设立多少投票站和秘密写票处，根据参加选举的村民数量，本着提高效率、便于监督的原则，由村民选举委员会确定。秘密写票处应当是相对封闭、能够阻挡他人视线和摄像、拍照的处所，目的是保证登记参加选举的村民在不受外界干扰的情况下，自主表达自己的真实意愿，自由行使选举权。
    召开选举大会投票选举，是本条确定的原则，是本办法规定的一般规则。但是，一般之外也要照顾到个别和例外的情况。为了保证登记参加选举的村民都能行使选举权，第二款规定登记参加选举的村民较多或者居住分散的村，可以在选举大会会场之外设立若干投票站，目的在于保证登记参加选举的村民即使不能赶赴选举大会当场投票，也能就近在该投票站投票。这里的“可以设立若干投票站”是一种任意性规范，包含可以设立和可以不设立的两层含义。是否设立、设立多少，由村民选举委员会决定。需要注意的是，在每一个投票站，应当至少设立一处秘密写票处，这是刚性规定，投票站投票的人数较多时，可以增设秘密写票处，以提高选举工作效率。

    第二十条 选举时，可以在村民委员会成员候选人中一次投票选举村民委员会主任、副主任和委员；也可以先选举村民委员会成员，再由登记参加选举的村民从其中选举主任、副主任。
    村民委员会成员的选举方式，由村民选举委员会从前款规定的两种方式中确定一种。

    [释义] 本条是关于选举方式的规定。
    第一款确认有两种选举方式，一是由登记参加选举的村民一次投票直接选举出村民委员会主任、副主任和委员。这种方式，经一次投票便可产生选举结果。二是由登记参加选举的村民先选举出村民委员会成员，再经第二次投票从其中选举出主任、副主任。这两种方式都符合直接选举的原则。该款排除了其他的选举方式。
    根据第二款规定，村民选举委员会在确定村民委员会成员的选举方式时，应当从本村的实际出发，在前款规定的两种选举方式中确定一种。

    第二十一条 选举实行无记名投票的方法。选票由登记参加选举的村民本人填写。每一村民在一次选举中只有一个投票权。村民对候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以弃权，也可以另选其他村民。
    登记参加选举的村民选举期间外出的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。代为投票不得违背委托人的意愿。每一村民接受的委托不得超过二人。
    委托投票或者接受委托投票的，应当在选举日的五日前到村民选举委员会办理。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。对名单有异议的，应当在选举日的二日前提出，村民选举委员会应当及时复核并作出处理。
    村民委员会成员候选人和村民选举委员会成员不得接受委托投票。

    [释义] 本条是关于投票方法、如何填写选票、委托投票、及投票权的规定。
    第一款规定的“无记名投票”，源于选举权秘密原则也称无记名投票原则，是指投票人在填写选票时，在选票上只填写自己同意或者不同意的候选人的姓名，而不注明投票人的姓名。采取无记名投票的方法，使得村民的投票意向只有自己知晓，这样可以免除其思想顾虑，能够体现其真实意愿，而不必担心受到报复。
    根据平等选举权原则，本款还规定，每一村民在一次选举中只有一个投票权，就是指登记参加选举的村民在平等的基础上行使选举权，不允许任何人享有任何特权，除委托投票和代投选票外，每个登记参加选举的村民在一次选举中只能投一张选票、一人一票，不能填写两张以上的选票，而且所有选票的效力是同等的。
    本款还规定，登记参加选举的村民填写选票可以有四种选择：一是可以投赞成票。但赞成的人数不能超过应选人数，否则选票无效；二是可以投反对票。对候选人可以部分反对，也可以全部反对；三是可以另选其他登记参加选举的村民。可以对全部候选人不同意，也可以对部分候选人不同意而另选其他村民，但赞成的候选人与另选村民的人数之和，不得超过应选人数，否则，选票无效；四是可以弃权。可以对全部候选人弃权，也可以对部分候选人弃权。领取选票后，不投票或者投进空白票的，即视为全部弃权。
    投票选举是公民行使民主权利的最直接形式。登记参加选举的村民，在选举日应当到选举大会会场直接投票，如因外出，本人不能到选举大会会场参加投票的，作为一种补充形式可以委托他人代为投票。根据第二款规定，委托投票应符合以下条件：第一，委托必须采用书面形式。该款中的“可以委托”是授权性规定，是否委托他人代为投票，由登记参加选举的村民自主决定。但是，一旦决定委托他人代为投票，委托人必须书写委托书，写明委托何人代为投票。被委托人凭委托人的委托书代其写票、投票。这里的“书面”，可以是书信、传真等书面形式，有委托人本人的签名，以确保委托书的真实有效。口头、手机短信等形式的委托无效。第二，被委托人必须是本村有选举权的近亲属。对于近亲属的范围，我国不同的法律和司法解释有不同的界定，其外延宽窄不一。本条中近亲属的外延，结合我省实际情况，应当按照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第十一条的规定作从宽理解，即：“行政诉讼法第二十四条规定的‘近亲属’，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属”。同时，这里的近亲属还必须是本村村民。超出上述范围的，不得接受委托。这里的“配偶、兄弟姐妹”的含义，按照第十八条释义理解。第三，委托他人代为投票，必须经村民选举委员会审核。审核包括是否有书面委托书，是否是本人签名，被委托人的资格是否有效等，并登记委托人和被委托人的姓名。
    委托投票必须尊重委托人的意愿。任何人未经登记参加选举的村民委托，不得代其投票、填写选票，也不得强制登记参加选举的村民委托自己代为投票、填写选票。对委托投票的，每一个登记参加选举的村民所接受的委托不得超过两人。
    第三款规定委托投票或者接受委托投票的，必须在选举日的五日前办理，以便村民选举委员会及时将委托投票的情况向村民公布。超过办理委托投票时限的，视为自动放弃选举权，不再补办。村民选举委员会应当及时将委托投票和接受委托投票人员名单张榜公布，接受村民监督。村民对委托名单有异议的，应当在选举日的二日前向村民选举委员会提出，村民选举委员会应当在选举日前及时作出处理，并将结果向村民公布。
    第四款规定村民委员会成员候选人和村民选举委员会成员不得接受委托投票。也就是说，即使村民委员会成员候选人和村民选举委员会成员是委托人在本村的近亲属，也不得接受委托。这是为维护选举的公正性而作出的禁止性规定。
    值得注意的是，一、这里的委托不得实行转委托。例如张某委托李某，李某不得再将张某的委托再委托给其他人。二、委托时，被委托人是否成为村民委员会成员候选人还没有确定，但其一旦成为候选人，委托行为自动失效，并不得再另行委托。

    第二十二条 对确无行走能力不能到选举大会会场投票的登记参加选举的村民，可以设立流动投票箱，由村民选举委员会成员带领监票人到其住所进行投票。流动投票应当在选举日进行并完成。

    [释义] 本条是关于流动投票的规定。
    选举中，遇有登记参加选举的村民因年老体弱、残疾、病重等丧失行走能力或行走不便，不能到选举大会会场参加投票的情形，为实现这部分村民的选举权，本条作出了可以设立流动投票箱进行投票的规定。流动投票应把握好以下几点：一是严格限制人数。只有经村民选举委员会审核，对登记参加选举的村民确无行走能力，不能到选举大会会场参加投票的，才能适用流动投票。二是要保证投票人在不受外界干扰的情况下自主填写选票、投票，而且流动投票箱必须是封闭的，以确保实现投票人秘密投票的意向。三是流动票箱的数量要严格控制。一次选举，只设立一个流动票箱。四是必须有一名村民选举委员会成员、一名监票人和一名工作人员，到投票人住所接受流动投票。五是必须在选举日当天进行并完成，以便及时将流动投票与选举大会会场投票进行汇总，统一唱票和计票。

    第二十三条 每次选举所投的票数，等于或者少于发出选票总数的，选举有效；多于发出选票总数的，选举无效。
    每一选票所选人数，等于或者少于应选人数的有效，多于应选人数的无效。选票书写模糊无法辨认的部分无效，能够辨认的部分仍然有效；全部无法辨认的，经村民选举委员会认定，作废票处理。无效票和废票计入选票总数。

    [释义] 本条是关于确定选举和选票是否有效的规定。
    根据第一款规定，投票结束后，在监票人全程监督下，由计票人开启、检查票箱，核实从票箱中取出的全部选票数。监票人对选票数有疑问的，计票人应当重新计算复核。经过对收回选票数的确认，等于或少于发出的选票数，选举有效；多于发出的选票数，选举无效。
    本条中的“应选人数”是经村民会议或者村民代表会议确定的，如果选票上所选的人数超出应选人数，既违背了村民会议或者村民代表会议的决议，也打乱了差额设计，增加了总票数，势必影响到选举结果。因此，本条第二款规定，每一选票所选人数，等于或者少于应选人数的有效，多于应选人数的无效。
    根据第二款规定，选票如果因涂改、洇湿、揉搓等全部无法辨认是赞成、反对，还是另选其他村民的，作废票处理；部分无法辨认的部分无效，其他部分仍然有效。这样规定，主要考虑到村民受文化程度的限制和生活习惯的影响，可能无法保持票面书写工整、清晰，选票整洁、完好，为了最大限度地实现村民的选举意愿，保证足够的票数，只要能够辨认清楚的，仍然作有效票统计。这里所说的“辨认”，是指由每个村民选举委员会成员进行分辨，按照少数服从多数的原则，最终形成的集体认定。无效票和废票计入选票总数。

    第二十四条 投票结束后，由监票人、计票人将所有票箱当众开箱，公开唱票和计票，当场公布投票结果，由监票人、计票人记录、签字，村民选举委员会负责封存选票。

    [释义] 本条是票箱开启，唱票、计票和公布投票结果、封存选票的规定。
    本条涉及五个方面的内容：
    一是公开开箱、唱票和计票。投票（包括在流动票箱、选举大会会场以外设立的投票箱）结束后，监票人、计票人应当在选举大会会场当众启封所有票箱，当众唱票和计票，以便广大村民就地监督开箱、唱票和计票的全过程，实现“看得见的公正”，防止出现个别人、少数人“暗箱操作”，操控选举结果的行为。
    二是当场公布投票结果。选票清点、检验和统计结果出来后，监票人、计票人应当向村民选举委员报告，由选举大会主持人当场公布本次选举的有效票、无效票、弃权票、废票及总票数，每名候选人的得票数、另选的村民得票数。其中，一次投票选举产生村民委员会主任、副主任和委员的，要分别公布每名候选人和另选的村民获得的主任票、副主任票和委员票的票数。
    三是记录投票结果。为保证投票结果的客观真实和合法有效，监票人、计票人对投票结果应当填写选举报告单并签字。
    四是封存选票。村民选举委员会在监票人、计票人的监督下，负责封存选票。封存选票不是个人行为，必须慎重对待。村民选举委员会应当本着对选举结果负责、对村民负责的态度，严肃认真地做好选票的封存工作。
    需要说明的是，本条中的“投票结果”不是选举结果。投票结果只是这一次选举的有效票、无效票、弃权票、废票及总票数，以及每名候选人的得票数、另选的村民得票数。这个结果不是最终选举结果，候选人是否当选有待于依法确认。

    第二十五条 选举村民委员会，登记参加选举的村民过半数投票，选举有效。候选人或者另选的村民获得参加投票村民的过半数选票，始得当选。
    获得过半数选票的人数等于应选人数时，其中有妇女的，按照得票多少的顺序确定当选；多于应选人数时，其中有妇女的，应当先确定得票最多的妇女当选，其他人按照得票多少的顺序确定当选；等于或者多于应选人数时，其中没有妇女的，应当先从应选人数中确定一个名额另行选举妇女成员，其他人按照得票多少的顺序确定当选。
    获得过半数选票的人数少于应选人数时，获得过半数选票的当选，不足的名额另行选举；当选人中没有妇女的，另行选举时应当优先选举妇女成员。但是，当选人数达到三人以上并且有妇女当选的，经村民会议或者村民代表会议同意，可以不再另行选举。
    得票数相等不能确定当选人时，应当就得票相等的候选人再次投票，以得票多的当选。
    主任、副主任按照各自职务的得票数确定其当选资格。

    [释义] 本条是关于如何确定村民委员会成员当选、妇女成员当选和另行选举妇女成员的规定。
    第一款规定，遵循了选举村民委员会成员的“双过半”原则，即在直接选举中，有登记参加选举的村民过半数投票（包括委托投票、分会场投票和流动投票），选举有效。候选人和另选的村民获得登记参加选举的村民过半数的选票，获得当选资格。
    第二款、第三款是对妇女当选村民委员会成员的专门规定，是本次全面修订新增加的重要内容，也是对《村民委员会组织法》第六条第二款中“村民委员会成员中，应当有妇女成员”规定的细化和补充，体现了实施性地方立法的生命力和对特殊群体合法权益的倾斜保护。一是获得过半数选票人数等于应选人数，其中有妇女成员的，按照候选人各自职务得票数确定主任、副主任和委员当选资格。二是获得过半数选票人数多于应选人数，其中有妇女的，应当先按照各自职务得票数确定主任、副主任。主任、副主任当选人中没有妇女的，获得过半数选票的妇女优先当选村民委员会委员。三是获得过半数选票人数等于或者多于应选人数，其中没有妇女的，获得过半数选票的候选人，先按照各自职务得票数确定主任、副主任，再从应选人数中确定一个名额另行选举妇女成员。本办法通过上述规定，对妇女成员确立了定位产生、优先当选、专职专投、缺位增补的方法。
    此外，另行选举妇女成员，应当依照以下规定：一、参照本办法第五章的有关规定实行差额选举。二、正式候选人中有两名以上妇女候选人的，按照得票顺序确定两名妇女候选人；正式候选人中只有一名妇女的，从提名或者预选中按得票多少的顺序再确定一名妇女候选人。三、妇女候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。达不到三分之一的，不再另行选举，按照第一次选举结果确定当选资格。
    根据第三款规定，村民委员会成员达到三人以上并且有妇女成员，但仍不足应选名额的，经村民会议或者村民代表会议讨论同意，可以不再另行选举。
    根据第四款规定，获过半数选票的候选人超过应选职数，且得票数相等，不能确定当选人的，应当就得票相等的候选人再次投票，以得票多的当选。
    第五款规定，主任、副主任按照各自职务的得票数确定其当选资格。主任、副主任职务票相等时，以获得总票数多的确定当选资格。

    第二十六条 村民委员会成员之间实行回避制度。当选成员之间是夫妻、直系血亲或者兄弟姐妹关系的，留任其中职务最高的一人；职务相同的，留任得票最多的一人。
    因回避导致当选人数不足应选人数的，按照获得过半数选票多少的顺序依次递补；没有获得过半数选票的，应当就不足的名额另行选举。

    [释义] 本条是关于村民委员会成员回避以及回避后出缺时进行另行选举的规定。
    任职回避是本次修订新增加的内容，旨在通过对村民委员会成员担任职务作出限制性规定，防止出现家庭、宗族式的村务管理机构，减少因亲属关系对村务工作的干扰，保证其公道廉洁地处理村级日常事务。建立和完善村民委员会成员回避制度，对促进基层群众性自治组织的廉政建设，促使其成员公正履行职责，提高工作效率，具有积极的促进作用。
    根据第一款规定，在已经当选的村民委员会成员中，如果出现了有夫妻、直系血亲或者兄弟姐妹关系的村民同时当选的情况，留任其中职务最高的一人；职务相同的，留任得票最多的一人。但是，如果村民委员会成员中因回避没有妇女当选的，应当优先确定妇女成员当选，男性成员回避。这里的“夫妻”是丈夫与妻子的合称，即男女通过合法的婚姻组成的配偶。关于配偶和该款中的“直系血亲、兄弟姐妹”的范围，按照本办法第十八条释义理解。
    根据第二款规定，因村民委员会成员实行回避出现缺额的，有两种补救措施：一是从第一次选举中按照获得过半数选票多少的顺序依次递补；二是没有获得过半数选票的，应当就不足的名额另行选举。值得注意的是，如果因实行回避，村民委员会中没有妇女成员的，应当优先另行选举妇女成员。

    第二十七条 另行选举的，应当自前一次投票产生选举结果之日起三十日内完成。另行选举时，以前一次投票未当选的人员得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。
    经过两次选举，当选人数仍未达到三人的，是否继续进行另行选举，由村民会议或者村民代表会议决定。

    [释义] 本条是关于另行选举的一般规定。
    第一款规定另行选举应当在正式选举日后的三十日内进行，并以前一次选举中未当选的人员得票多的为候选人。另行选举仍由村民选举委员会主持召开选举大会，候选人以得票多的当选，但其所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。值得注意的是，另行选举时只对确定的候选人投票，不再实行另选其他村民，投票时出现另选他人的，另选的他人不予统计得票数；全部另选他人的，按废票处理。
    根据第二款规定，经过正式选举和另行选举，村民委员会成员当选人数仍达不到三人时，由村民会议或者村民代表会议决定是否继续组织选举。根据多数村民或者村民代表的意愿，要求继续选举的，村民选举委员会应当公布选举时间、地点，再次组织另行选举；要求不再继续选举的，按照另行选举的候选人得票多少的顺序，补足三人，履行村民委员会职责。但是，村民选举委员会应当向乡镇人民政府报告村民会议或村民代表会议的决议、补充人员名单。

    第二十八条 选举结束，村民选举委员会当场公布选举结果，新一届村民委员会成立。村民选举委员会应当及时将选举结果报乡镇人民政府备案。
    县（市、区）人民政府民政部门和乡镇人民政府应当自新一届村民委员会成立之日起五日内向当选人颁发当选证书。当选证书由省人民政府民政部门统一监制。

    [释义] 本条是关于选举结果公布、新一届村民委员会成立、选举结果备案和行政确认的规定。
    第一款中“选举结果”包括：参加选举大会的登记参加选举的村民数量，投票（包括委托投票、分会场投票箱投票和流动票箱投票）人数，候选人及另选其他登记参加选举的村民获得的总票数，主任票、副主任票和委员票的数量，最终当选人员名单。根据本款规定，村民选举委员会当场公布选举结果，即标志着新一届村民委员会正式成立。村民选举委员会应当将选举结果向所在地的乡镇人民政府备案。这里的“备案”，既不是外部行政许可，也不是内部行政审批，只是向行政机关事后告知，报告存案，以备查考。
    第二款规定村民委员会选举结果公布后，县级人民政府民政部门和乡镇人民政府，应当在选举现场或者最迟五日内向当选人颁发当选证书，对选举结果给予行政确认。这里的“五日内”，兼顾到了选举的一般情况和特殊情况，尽量做到当场颁发当选证书。颁发当选证书，是对当选人资格的有效证明和法律保护，对于维护选举结果的合法性、正当性，增强当选人的责任感、荣誉感，具有重要作用。
    为统一和规范村民委员会成员当选证书的制作样式，体现其正规和庄重，本条规定当选证书由省人民政府民政部门统一监制。

    第二十九条 村民委员会应当自新一届村民委员会成立之日起十日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持，乡镇人民政府监督。工作移交完成后，村民选举委员会即行解散。

    [释义] 本条是对新一届村民委员会产生之后工作移交的规定。
    村民委员会工作移交，应当在新一届村民委员会产生之日起十日内完成，以保证新一届村民委员会能够及时履行职能、正常开展工作。具体移交时间，由村民选举委员会商乡镇人民政府后确定。上一届村民委员会应当在指定的时间内，将村民委员会印章、办公场所、办公设施和设备、集体财务、账目、固定资产、工作档案、债权债务及其他尚未处理完毕的事务及时移交给新一届村民委员会。对拒绝移交或者无故拖延移交的，乡镇党委和政府、村党组织应当给予批评教育，督促其改正。
    村民委员会的工作移交是村民委员会选举工作的继续，因此，本条规定工作移交由村民选举委员会主持，并由乡镇人民政府派员监督。工作移交，需要村党组织成员和新、老村民委员会成员及新、老村会计（或者报账员）等相关人员参加。
    村民选举委员会是临时机构，其职责和任务是特定的。新一届村民委员会产生、移交工作完成后，村民选举委员会在本次村民委员会换届选举中的职责履行完毕，即自行解散。

    第三十条 村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等设立若干村民小组。村民小组组长由村民小组会议推选产生。
    人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表。村民代表按每五户至十户推选一人，或者由各村民小组推选若干人，总数由村民委员会确定，但是不得少于三十人。其中，妇女村民代表应当占村民代表总数的三分之一以上。
    村民委员会需要设立下属委员会的，其成员可以兼任下属委员会成员；村民委员会成员不兼任下属委员会成员的，下属委员会成员由村民委员会提名，经村民会议或者村民代表会议表决，以获得过半数通过。
    村民委员会下属委员会成员、村民小组组长、村民代表，自村民委员会成立后十日内组织推选产生，其任期与村民委员会任期相同。

    [释义] 本条是关于产生村民小组长、村民代表、下属委员会的规定。
    第一款规定，在一些村民较多、管辖范围较大或者村民居住分散的村庄，为便于村民开展自治活动，方便村民参与村中民主决策、民主管理和民主监督，村民委员会可以根据居住状况、集体土地所有权关系等因素设立若干村民小组。村民小组长由村民小组会议推选产生。这里的“推选”方式比较灵活，既可以由一个或几个人推荐，经过酝酿、讨论，按本小组多数村民的意见，鼓掌或者举手通过，也可以由小组会议投票产生。这里，提倡召开本组十八周岁以上村民或者每户的代表参加的小组会议投票产生，以得票多的当选。
    第二款是关于村民代表产生方式及村民代表会议组成的规定。村民参与村务管理和决策的基本形式是村民会议。村民代表会议是村民会议的有益补充形式，是在村民会议不便召开或不能召开的情况下依照村民会议的授权事项进行决策的一种重要形式。因此，本款规定在人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，连同村民委员会成员共同组成村民代表会议。
    推选产生村民代表，具体有两种方式：一是由村民按每五户至十户推选产生一人。具体由多少户推选产生一人合适，由各地根据情况确定，但不得超出本办法规定的下限和上限。二是由各村民小组推选产生若干人。这里的“若干人”的具体人数，由村民委员会确定。以村民小组的方式推选产生村民代表的，由村民小组长主持召开村民小组会议进行推选。推选方式参照推选产生村民小组长的规定执行。需要说明的是，村民代表不能由村民委员会或者其他组织、个人指定、委任和撤换。村民代表会议组成人员包括村民委员会成员和村民代表，其中村民代表应占村民代表会议组成人员的五分之四以上。本款之所以规定村民代表不少于三十人，是为了使村民代表会议具有广泛的代表性，充分反映村民的意愿和要求，在讨论决定本村各项事务时，确保决策的民主性和科学性。同时，为了鼓励农村妇女参政议政，保证妇女能够参与村务民主决策、民主管理和民主监督，本款还规定由村民推选产生的妇女村民代表应当占村民代表总数的三分之一以上。
    第三款规定，村民委员会根据需要可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会是否设立下属委员会，由村民委员会根据需要自行决定。这里所说的“根据需要”，是指根据本村实际工作需要、经济发展状况以及广大村民的意愿等方面的情况。在人口少的村，可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责各方面工作。设立下属委员会的村，各个委员会的成员（主任、副主任、委员）可以由村民委员会成员兼任，也可以由专职人员担任。由专职人员担任下属委员会成员的，其成员候选人由村民委员会提名，经村民会议或者村民代表会议表决通过。这里的“提名”不实行差额，而是等额提名。
    村民委员会下属委员会成员、村民小组长、村民代表应当自新一届村民委员会成立后的十日内推选产生，其任期与本届村民委员会任期相同。在任期内，如果他们不能正常履行职责，失去村民的信任，可以按产生程序进行更换。

第六章 罢免、辞职、职务终止和补选

    本章共五条，主要对村民委员会成员的罢免、辞职、职务终止，以及补选的程序和条件作出了规定。
    罢免、辞职、职务终止和补选是村民委员会直接选举制度的组成部分，对加强村民委员会的组织建设，确保村民委员会成员遵纪守法、办事公道、廉洁奉公、热心为村民服务，有着重要的作用。

    第三十一条 村民委员会成员应当接受村民监督。村民对违法乱纪或者严重失职的村民委员会成员，有权检举或者提出罢免要求。
    本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求。罢免要求应当以书面形式向村民委员会和乡镇人民政府提出，并说明罢免理由。
    村民委员会应当自接到罢免要求之日起三十日内召开村民会议，进行投票表决；逾期未召开村民会议表决的，乡镇人民政府应当自接到罢免要求之日起六十日内召集村民会议进行投票表决。
    罢免未获通过，一年内以同一事实和理由再次对该成员提出罢免要求的，不再启动罢免程序。

    [释义] 本条是关于村民监督权、罢免要求提出条件和处理办法的规定。
    第一款对村民的监督权作出了规定。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其成员由选民直接选举产生，对全体村民和村民会议负责并接受其监督。赋予村民监督权，规定村民委员会成员有接受村民监督的义务，能够有效地督促其成员尽心尽责，恪尽职守，全心全意为广大村民服务，代表和维护好广大村民的意志和利益。
    对于不称职、严重失职或者违法乱纪，村民不再信任和拥护的村民委员会成员，村民都有权以个人实名、匿名或者多人联名的形式，向村民委员会、村民会议和所在乡镇人民政府、县（市、区）有关机关提出检举、控告；村民或者村民代表都有权联名向村民委员会和所在乡镇人民政府提出罢免要求。本条中提出检举和罢免要求，既是村民监督村民委员会成员的基本形式，也是本章监督权的具体内容。值得一提的是，罢免是选举的继续，村民罢免村民委员会成员应当有正当的罢免理由，也就是说对于不称职、严重失职或者违法乱纪的村民委员会成员，才能提出罢免要求。这里的“违法”当然包括触犯刑律的行为，因为犯罪行为本身就是严重违法行为，无论受到刑罚处罚，还是免予刑事处罚，都构成本条的罢免理由。
    提出罢免要求，是村民在村民委员会成员任期届满前，要求解除自己选出的村民委员会成员职务的动议，必须慎重行使这一权利。
    第二款对提出罢免要求的主体、形式和内容等作出了规定。本村五分之一以上有选举权的村民联名，或者三分之一以上村民代表联名，都可以提出罢免要求。三分之一以上村民代表联名提出罢免要求，是《村民委员会组织法》修改后新增加的规定。这一新的规定，适当降低了提名罢免的难度，能够更好地实现对村民委员会成员的监督，保障村民行使民主权利。联名提出罢免要求，必须是集体动议，形式上一般是一人或数人领衔提议，其他人附属签名，个人分别提出不能构成联名。另外，口头提出罢免要求、口头赞成罢免的不能成立，也不能作为联名。罢免理由应当是书面的，提出的罢免对象、领衔人和附署人的签名都应是文字的，而且必须是本人亲自签名，代签、委托附属签名无效。
    罢免要求应当向村民委员会和所在乡镇人民政府同时提出。提出罢免要求，应当同时说明罢免理由。这样规定体现了罢免的严肃性和周密性。明确罢免理由，可以帮助村民了解事实真相，便于村民投票表决时进行鉴别和判断。
    第三款对主持罢免、表决期限、表决形式等作出了规定。表决罢免要求由村民委员会主持。村民委员会在接到村民罢免要求后三十日内，应当召开村民会议，对罢免要求进行表决。村民委员会逾期不召开村民会议对罢免要求进行表决的，则由乡镇人民政府在六十日内，召集村民会议进行投票表决。需要注意的是，一是乡镇人民政府仅仅是“召集” 村民会议，是出于对村民依法开展自治活动进行指导和支持的程序安排，不能代替村民行使对罢免要求的表决权。二是应当在规定的时限内召开村民会议对罢免要求进行表决。不能启动罢免程序的，应当将不能启动的依据和理由告知联名提出罢免要求的村民。
    第四款对出现罢免要求未通过的情形作出了规定。罢免要求未通过，村民在一年内仍然以同一事实和理由再次提出罢免要求的，村民委员会和乡镇人民政府可以受理，但不再启动罢免程序。这里需要说明的是，“启动罢免程序”是指启动召开村民会议、进行投票表决的罢免程序；“一年内”的起始时间，应从罢免要求未通过之日起计算。

    第三十二条 罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。表决适用本办法规定的选举程序和方法。
    村民会议在讨论表决罢免要求时，被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。
    表决结果由村民委员会报乡镇人民政府和县（市、区）人民政府民政部门备案。

    [释义] 本条是关于罢免程序和方法的规定。
    第一款规定了罢免村民委员会成员适用选举程序和方法，包括应当召开村民会议投票表决，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。需要注意的是，这里的“村民会议”是村民会议的一种特定形式，是由本村年满十八周岁、享有选举权和被选举权的村民组成，而不能以户代表的形式召开。对参加罢免的村民的界定，依照本办法第十条、第十一条的规定办理。
    第二款是关于被提出罢免的村民委员会成员进行申辩的权利性规定。这样规定体现了公平、公正原则，同时被村民提出罢免的村民委员会成员有权出席会议，当面提出申辩，有利于广大村民全面了解事实真相，分辨是非，慎重表决。这里的“申辩”可以是口头的，也可以是书面的。为了尊重和实现这一申辩权，受理罢免的机构在收到罢免要求后，应当及时将罢免要求副本或者罢免要求内容，告知被村民提出罢免的村民委员会成员，该成员即使不出席罢免表决会议，只要提出书面申辩意见的，村民委员会或者乡镇人民政府也应当采取适当形式让村民了解和知晓其申辩意见，以便村民在投票表决时作出正确判断。但是，如果被提出罢免的村民委员会成员本人自主决定不出席村民会议，或者自愿放弃申辩权利，不影响对其罢免要求进行投票表决。
    第三款规定表决结果由村民委员会报乡镇人民政府和县（市、区）人民政府民政部门备案。其中，在村民委员会召开村民会议对罢免要求进行投票表决的情况下，由村民委员会将表决结果向两级行政机关同时报备。由乡镇人民政府召集村民会议对罢免要求进行投票表决的，乡镇人民政府应当将罢免结果向县（市、区）人民政府民政部门备案。本款“表决结果”的内容包括：投票表决的时间、参加投票的人数、同意票数、反对票数、无效票数、弃权票数、废票数和罢免要求是否通过等。这里设定报送备案的目的，在于让有关行政机关能及时了解村民委员会组成人员调整的动态，组织建设的现状，以利于有针对性地进行指导和帮助。

    第三十三条 村民委员会成员要求辞去职务的，应当以书面形式向村民委员会提出，由村民会议或者村民代表会议按照少数服从多数的原则讨论决定。

    [释义] 本条是关于村民委员会成员辞职的规定。
    村民委员会成员辞职是辞去所担任的现任职务，这是其自主、自愿的选择。辞职的原因，可能是健康状况、升学参军、迁居外地、能力不足，也可能是从事生产、经营，无暇他顾等等。本条中的辞职一般应经过以下程序：一是本人自动要求辞职；二是应当向村民委员会提交书面辞职报告；三是村民委员会应当召开村民会议或者村民代表会议讨论决定。这里的“讨论决定”，不是特定的表决程序，实质上只是接受辞职的程序安排，具有很强的灵活性。这主要考虑到辞职的原因多种多样，如果确实出于客观情由、本人自愿，的确不适宜留任现职，就应当接受其辞职要求。否则，一味强留续任现职，违逆其意愿，只会贻误工作，给全体村民利益带来不利影响。经村民会议或者村民代表会议讨论决定，接受其辞职要求的，村民委员会应当及时向全体村民公布结果。

    第三十四条 村民委员会成员任期内有下列情形之一终止职务：
    （一）丧失行为能力的；
    （二）被判处刑罚的；
    （三）被依法采取强制性教育措施的；
    （四）连续两次被村民会议或者村民代表会议民主评议为不称职的；
    （五）违反计划生育法律、法规生育子女的。

    [释义] 本条是关于村民委员会成员职务终止的规定。
    职务终止即职务自行终止，是指有本条规定的情形之一，经法定程序确认后，无需通过罢免程序，村民委员会成员自动丧失其任职资格。村民委员会成员只有在本届村民委员会任职期间出现这五种情形之一的，才能终止其职务。这五种情形是：
    1、“丧失行为能力的”。行为能力是指行为人能够以自己的行为依法行使权利、履行义务以及承担责任的能力。丧失行为能力，意味着当事人无法独立行使权利、履行义务以及承担责任。在这种情况下，当事人既然没有履行职务的行为能力，保留其履行职务的权利能力也没有任何意义。村民委员会成员是否“丧失行为能力”应当依法由有关机关认定，只有经有关机关依法认定其“丧失行为能力”的，才能作为村民委员会成员职务自行终止的法定事由，并产生本条规定的法律后果。
    2、“被判处刑罚的”。这是指经人民法院判决，给予刑事处罚的情形。“被判处刑罚”是违法行为导致的最为严重的一种法律后果。村民委员会成员被判处刑罚，意味着其行为的社会危害性重大，显然不适合继续担任村民委员会成员职务，自人民法院对其行为作出定罪量刑的判决书生效之日起，村民委员会成员职务即行终止。根据我国刑法的有关规定，刑罚分为主刑和附加刑。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑，附加刑包括罚金、剥夺政治权利和没收财产。附加刑也可以独立适用。因此，村民委员会成员有下列三种情形之一的，均属于本条所规定的“被判处刑罚”：一是只被判处主刑的；二是被判处主刑和附加刑的；三是只被判处附加刑的。此外，被判处缓刑的，虽然刑罚不立即执行，也属于“被判处刑罚”的情形。特别注意的是，我国刑法还规定，对犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。虽被判决犯罪、没有被判处刑罚的，不在职务自行终止之列。这与罢免存在明显不同，“免予刑事处罚”可以构成罢免理由，但是，不属于“职务自行终止”的法定事由。
    3、“连续两次被村民会议或者村民代表会议民主评议为不称职的”。这是指依据《村民委员会组织法》第三十三条的规定，在村务监督机构主持下，由村民会议或者村民代表会议对村民委员会成员履行职责的情况进行检查和评价，村民委员会成员连续两次被评议为不称职的情形。出现这种情形，说明村民委员会成员已不能胜任岗位职责的要求，直接终止其成员职务，既可以避免发生村民委员会成员应当辞职而拒不辞职的情况，也可以避免通过罢免耗费时间、人力、物力。但是本项规定的职务终止，也容易产生随意终止村民委员会成员职务、频繁更换村民委员会成员的情况，影响农村工作的连续性和稳定性，在实际工作中应格外慎重。为此，开展民主评议应注意以下四点：一是组织民主评议，村务监督机构应提前向村民委员会和所在乡镇人民政府报告，便于村民委员会成员做好准备，也便于人民政府给予指导。二是连续两次民主评议的间隔时间不宜过短，以一年为宜。三是民主评议前，乡镇人民政府应当指导村务监督机构，制定村民委员会成员“不称职”的具体标准，并经该机构与会人员讨论通过。四是民主评议时，先由村民委员会成员进行述职，就自己履职情况作出说明，接受村民或者村民代表质询，再由参评人员对其进行评议。
    4、“被依法采取强制性教育措施的”。这主要是指村民委员会成员被依法采取强制性教育措施，无法继续履行职责的情形。这里的“强制性教育措施”是指国家通过强制教育、限制人身自由的方式来改造违法行为人的一种措施。目前，针对有严重违法行为的村民委员会成员的强制性教育措施共有两种：一是“劳动教养。这是一种典型的强制性教育措施。二是对卖淫、嫖娼人员实行的收容教育。由于强制性教育措施是一种较为严厉的处罚方式，其含义应当严格依照国家现行的《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十六条和《关于劳动教养问题的决定》、《劳动教养试行办法》以及《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》、国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的规定来理解，并限定其适用范围。在有关机关对村民委员会成员作出采取强制性教育措施的决定并交付执行之日，村民委员会成员职务即行终止。但是，遇有行政诉讼法第四十四条规定的诉讼期间停止具体行政行为执行和行政复议法第二十一条规定的行政复议期间可以停止具体行政行为执行的情形，其职务应当自人民法院作出维持强制性教育措施决定的最终判决，或者行政复议机关作出维持强制性教育措施决定的行政复议决定发生法律效力之日，自行终止。
    5、“违反计划生育法律、法规生育子女的”。这是违反计划生育法律、法规比较严重的行为。计划生育是我国的一项基本国策。村民委员会成员应当模范遵守计划生育的法律、法规，其违法生育子女，直接违反了《村民委员会组织法》有关村民委员会成员“应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策”的规定，不适合继续担任村民委员会成员职务。违反计划生育法律、法规生育子女的认定，应当以计划生育部门作出征收社会抚养费的决定为标准。一旦该决定生效并付诸执行，村民委员会成员职务即行终止。但是，遇有行政诉讼法第四十四条规定的诉讼期间停止具体行政行为执行和行政复议法第二十一条规定的行政复议期间可以停止具体行政行为执行的情形，其职务应当自人民法院作出维持征收社会抚养费决定的最终判决，或者行政复议机关作出维持征收社会抚养费决定的行政复议决定发生法律效力之日，自行终止。
    村民委员会成员职务自行终止后，村民委员会或所在乡镇人民政府可以通过适当形式予以公告，以便本村村民广为知晓。

    第三十五条 村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表会议在六十日内进行补选。村民委员会成员中没有妇女成员的，应当先补选妇女成员。
    补选村民委员会成员，由村民委员会主持。登记参加选举的村民过半数或者村民代表会议组成人员的三分之二以上参加投票，补选有效。得票多的候选人当选，但是获得的选票应当超过投票总数的半数。补选的具体程序和方法，参照本办法有关规定办理。
    补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满为止。

    [释义] 本条是关于村民委员会成员补选的规定。
    第一款对补选的条件、形式、主体和期限作出了规定。村民委员会是由法定职数组成的，当其中成员出现缺额时，作为村级日常事务管理机构、村民自治执行和工作机构的村民委员会的完整性就会受到损害，全村的正常工作也会受到影响。为了保证村民委员会的有效运转和办事效率，有必要设计补选程序，对出缺的村民委员会职位进行补选。这里的职务出缺，既可能是部分职务出缺也可能是全体职务出缺，现实中主要是个别职务出缺。当村民委员会成员不足三人时，应当进行补选；达到三人以上的，可以补选，也可以不补选。
    这里的“职务出缺”一般有以下六种情形：（1）被罢免；（2）职务自行终止；（3）辞去职务；（4）自然死亡；（5）被人民法院宣告失踪、宣告死亡；（6）外迁，丧失中华人民共和国国籍。值得指出的是，村民委员会成员短期（以六个月为限）外出（包括出国、出境）学习、考察、接受培训、借调工作，不能按照“出缺”对待。
    根据本款规定，村民委员会成员出缺的，可以由村民会议或者村民代表会议在六十日内进行补选。之所以规定村民代表会议也可以进行补选，主要考虑有的村外出务工、经商人员较多，召开村民会议的难度较大，可能出现由于难以召开村民会议，从而无法及时对出缺的村民委员会成员进行补选的情况。为避免出现这种情况，本条规定召开村民代表会议也可以对村民委员会成员进行补选，符合我省农村的实际。这里的“六十日内”进行补选是本办法对《村民委员会组织法》有关规定的细化和补充，提出了更加明确的程序约束。值得注意的是，本次修订增加了通过村民代表会议进行补选的规定，在实践中要防止只有村民代表会议进行补选的片面做法，有条件召开村民会议进行补选的，应当尽量由村民会议进行补选。
    对“村民委员会没有妇女成员的，应当先补选妇女成员”的规定，具体执行中应注意以下三点：
    1、村民委员会中没有妇女成员的，无论是先前没有，还是妇女成员出缺，都应先补选妇女委员。
    2、原任主任或副主任的妇女成员出缺需要补选时，按照实际出缺的职务补选，尊重大多数村民或村民代表的选择，候选人按照各自职务得票数确定当选资格。但村民委员会中应当有妇女成员。
    3、补选两名及两名以上村民委员会成员时，应参照本办法第十三条、十四条和第二十五条的有关规定办理。候选人中应当至少有一名妇女。
    第二款对补选的程序和办法作出了规定。本办法规定召开村民会议或者村民代表会议补选村民委员会成员时，由村民委员会主持。召开村民会议补选的，“补选的程序和方法，参照本办法第四章、第五章的规定办理”，须有登记参加选举的村民过半数投票，补选有效；候选人获得登记参加选举的村民的过半数选票，始得当选。召开村民代表会议补选的，须有三分之二以上的村民代表会议组成人员参加投票，补选有效；获得参加投票的村民代表会议组成人员的过半数选票，始得当选。需要指出的是，补选主任的，现任副主任、委员可以作为候选人参选，如未当选，其副主任、委员的当选资格依然有效。补选副主任的，现任委员可以作为候选人参选，如未当选，其委员的当选资格依然有效。
    本条第三款还对补选的村民委员会成员的任期作了明确规定。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满为止。

第七章 监督管理

    本章规定了对村民委员会成员的任期和离任经济责任审计以及村民委员会选举工作中的监督管理。村民委员会选举是我国农村政治生活中的大事，是广大农村基层群众直接行使民主权利的重要途径。近年来，有的地方村民委员会选举竞争行为不规范、贿选现象严重，迫使、诱骗村民违背自己的意愿进行投票，破坏了依法进行的选举秩序，影响了选举的公正性和公信力；有的地方没有严格执行村民委员会选举的法律、法规和相关政策，影响了村民的参与热情；有的地方对村民委员会选举中产生的矛盾和纠纷化解不及时，影响了农村社会稳定。为了保障村民委员会选举的公正有序，保证村民自主、充分地行使选举权和被选举权，完全按照自己的意愿进行投票，有必要加强对村民委员会选举工作的监督管理。

    第三十六条 村民委员会成员应当实行任期和离任经济责任审计。经济责任审计由县（市、区）人民政府农业部门、财政部门或者乡镇人民政府负责组织，并吸收三名以上村民代表参加，审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。

    [释义] 本条是关于对村民委员会成员实行经济责任审计的规定。
    一、任期和离任经济责任审计的组织。为加强村级财务审计工作，根据《村民委员会组织法》和本办法规定，对村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，具体由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡镇人民政府负责组织。经济责任审计，是指审计机关（审计机构）通过对村民委员会成员任职期间财务收支以及相关经济活动的审计，来监督村民委员会成员经济责任履行情况的行为。它包括任期内和离任经济责任审计两种形式，其中离任经济责任审计包括村民委员会成员任期届满、罢免、辞职、职务终止等离开本岗位所进行的经济责任审计。一般应当先审计后离任，未经审计，不得解除任职期间的经济责任。此外，任期和离任经济责任审计是一项集财务审计和绩效审计于一体的综合性审计，其审计结果既可以作为有关部门或者组织对有关人员进行考察考核、综合评价、任用和奖惩的重要依据，又可以作为划分经济责任的依据。值得注意的是，一是审计工作应当有三名以上村民代表参加。这里的“村民代表”无须另行推选产生，而是由村民代表会议组成人员中的村民代表推荐产生，尽量选择有一定财会知识的村民代表担任。村民代表会议组成人员中的村民委员会成员不参加推荐。二是对审计结果有异议的，经村民会议或村民代表会议讨论确定，可以另行选择负责上次审计的机关（机构）以外的乡镇经管站或县级人民政府农业、财政部门组织审计。
    二、任期和离任经济责任审计的内容。根据《村民委员会组织法》第三十五条规定：村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，审计包括下列事项：（一）本村财务收支情况；（二）本村债权债务情况；（三）政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况；（四）本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况；（五）本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况；（六）本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。上述六项都应当作为村民委员会任期和离任经济责任审计的内容。
    三、任期和离任经济责任审计的公布。对本届村民委员会成员离任经济责任审计，负责审计的部门要及时将审计结果公之于众，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会换届选举之前公布。

    第三十七条 对下列行为，村民有权向乡镇人民代表大会、人民政府或者县（市、区）人民代表大会常务委员会、人民政府及其有关主管部门举报，由乡镇人民政府或者县（市、区）人民政府组织公安、民政等部门进行调查并依法处理；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；给他人造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
    （一）直接或者指使他人，以财物或者其他利益贿赂登记参加选举的村民、选举工作人员或者其他有关人员的；
    （二）以暴力、威胁、欺骗、诬告、诽谤或者伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权和被选举权，破坏村民委员会选举的；
    （三）对检举村民委员会选举中违法行为或者提出罢免村民委员会成员要求的村民打击、报复的；
    （四）其他破坏村民委员会选举的违法行为。
    有前款所列第一项或者第二项行为，当选村民委员会成员候选人的，取消其候选人资格；已经当选村民委员会成员的，当选无效，并取消其本届内再次当选的资格。

    [释义] 本条是关于对破坏村民委员会选举行为的处理规定。
    本条分为两款。第一款包括以下三方面内容：
    一、规定了村民的举报权利和受理举报及调查处理的机关。当发现有破坏村民委员会选举的行为时，村民有权选择以下机关进行举报：1、乡镇人民代表大会；2、乡镇人民政府；3、县级人民代表大会常务委员会；4、县级人民政府有关主管部门。受理机关收到村民的直接举报或者接到其他机关转交的举报材料后，应当及时组织公安、民政等部门进行调查，并根据各自的职责权限，本着“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，深入调查研究，收集固定证据，查清事实真相，依照法律、法规、规章以及有关政策的规定进行处理。
    二、明确了对破坏村民委员会选举的行为的制裁措施。主要有三种：一是构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚。根据法律规定，对扰乱公共秩序、破坏依法进行的选举秩序，违反治安管理规定的，由公安机关给予治安管理处罚。这里的治安管理处罚，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条和第二十三条规定，处罚种类有三种：警告、罚款、行政拘留。二是对他人造成损害的，依法承担民事责任。民事责任，是指民事主体在民事活动中，因实施了民事违法行为，根据民法所承担的对其不利的民事法律后果或者基于法律特别规定而应承担的民事法律责任。民事责任的承担方式，又称为民事责任的形式，根据民法通则第一百三十四条规定，承担民事责任的方式主要有：停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重作、更换，赔偿损失，支付违约金，消除影响、恢复名誉，赔礼道歉。这十种承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。三是构成犯罪的，依法追究刑事责任。如果违法行为情节严重，构成犯罪的，由司法机关依照刑法和刑事诉讼法的规定，追究刑事责任，例如使用暴力致人伤亡的等。刑事责任是司法机关依据刑事法律，对犯罪分子追究的法律责任。
    三、列举了四类违法行为：
    1、直接或者指使他人，以财物或者其他利益贿赂登记参加选举的村民、选举工作人员或者其他有关人员的。该项规定主要针对“贿选”这一行为，也是本办法修改补充的重要内容之一，修改后的办法结合我省实际，明确了贿选的界定，中办发〔2009〕20号文件明确要求：“坚决制止和查处贿选行为。在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或者指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或者左右选民意愿的，都是贿选”。同时指出，“对候选人承诺捐助村集体的资金或者物资，不应由候选人在选举前或者选举后私自决定分配方案，而应当交由依法选举产生的村民委员会组织召开村民会议或者村民代表会议民主讨论决定”。这些规定，进一步规范了村民委员会的选举行为，加大了治理贿选等违法行为的力度。这里值得注意的是，在选举实践中要明确贿选行为与合法竞选的界限。对不存在利益与权利的交换，或者形式上虽然存在利益与权利的交换，但行为指向的对象是不特定的，如个人出资架桥、修路，翻建学校等，不宜认定为贿选行为。
    2、以暴力、威胁、欺骗、诬告、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的。“暴力”是指行为人对村民、候选人、选举工作人员采取殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由等人身伤害的手段或者捣乱选举场所、砸毁选举设施进行破坏的行为。“威胁”是指以杀害、伤害、毁坏财产、揭露隐私、破坏名誉或者使其受到其他损害等手段进行要挟，使村民不能按照自己的意愿进行投票或者迫使选举工作人员不能正常履行组织和管理职责的行为。“欺骗”是指虚构事实，散布、
    扩散各种谣言或隐瞒事实真相，以混淆视听进行干扰破坏的行为。“诬告”是指捏造事实，向有关机关或者部门作虚假告发，意图使他人受到责任追究的行为。“伪造选票”是指假冒选举主持机构的名义，制造选票，使多数村民投票选举的候选人无法当选，扰乱选举正常进行的行为。“虚报选举票数”是指监票人、计票人等选举工作人员对统计出来的投票总数、赞成票数、反对票数、弃权票数等选举票数进行虚报、假报，从而对选举进行破坏的行为。行为人以上述不正当手段，妨害登记参加选举的村民依法行使选举权、被选举权，破坏依法进行的村民委员会选举秩序的行为，都是违法行为，应当受到法律制裁。对这些违法行为，由有关机关应当依法给予治安管理处罚或者根据当事人的请求，责令其承担民事责任；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
    3、对检举村民委员会选举中违法行为的村民或者提出罢免村民委员会成员要求的村民进行打击、报复的。这里的“检举”是指向有关机关指控或者告发选举中的违法行为。“打击、报复”是指被检举人或者有关组织利用各种手段，特别是利用职务之便，对检举人或者提出罢免要求的村民进行恐吓、行凶、伤害、压制、刁难或者陷害的行为。其行为特征是“打击”，目的是“报复”，对象是“检举人或者提出罢免要求的村民”。检举村民委员会选举中的违法行为是村民的重要权利，对自己选出的村民委员会成员依法提出罢免要求，是村民行使监督权的重要形式，这两种权利受法律保护。
    4、破坏村民委员会选举的其他违法行为。该项属于兜底性的规定。前三项列举性规定并没有穷尽各种可能出现的破坏选举的行为，除此之外，对于采取其他手段，如以撕毁登记参加选举的村民名单、对与自己不同意见的村民进行打击报复、变更或者伪造选举结果等行为，妨害村民自由行使选举权和被选举权的，同样属于破坏选举的行为，也应受到相应制裁。特别是对在村民委员会选举过程中，假借选举活动，打着宗教旗号从事非法活动、民族分裂活动和刑事犯罪活动，破坏选举，影响农村社会和谐稳定的违法犯罪行为，各级政府及其有关部门要坚决依法处理。
    第二款规定了以不正当手段当选的法律后果，是对村民委员会选举工作的法律保护。这里的法律后果只针对本条第一款规定的第一、二项违法行为，涉及三种否定性的法律后果：一是当选为候选人的，取消其候选人资格；二是当选为村民委员会成员的，当选无效；三是取消其本届内再次当选的资格。需要指出的是，这三种否定性的法律后果，是针对本届村民委员会换届选举、另行选举和补选而言的，即使有这两项违法行为，也不影响行为人在下届村民委员会选举中实现被选举权。但是，因这两项违法行为触犯刑律，构成犯罪被判处刑罚的，其职务终止的效力仍然延及下届村民委员会选举。也就是说行为人如果因此被判处刑罚，刑罚尚未执行完毕，即使在下届村民委员会选举中当选为村民委员会成员，其职务也要自行终止。本款设计，主要考虑到村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，村民委员会的选举应当体现广大村民的真实意愿。对村民进行贿赂，使村民违背自己的真实意愿；对村民施以威胁、暴力，使村民受到要挟和打击，不敢表达自己的真实意愿；伪造选票和虚报选举票数等行为，使选举结果与村民的真实意愿不一致。以这些不正当手段当选的，不能体现村民的真实意愿，与民主选举的真正目的相悖，其当选资格当然无效。此外，本款规定的三种否定性的法律后果之所以只针对本届村民委员会选举产生效力，是为了体现惩前毖后、治病救人的原则，给违法行为人改正错误、改恶从善的机会，促进消极因素的转化，稳定农村的社会秩序。同时，根据中办发〔2009〕20号文件的要求，对以威胁、贿赂、欺骗等手段，妨害村民依法行使选举权、被选举权的农村党员干部，要给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。

    第三十八条 机关工作人员有下列行为之一的，由有关机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员按照有关规定给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
    （一）违法调整、变更村民委员会成员候选人的；
    （二）违法指定、委派或者撤换村民委员会成员的；
    （三）伪造选举文件、篡改选举结果的；
    （四）违反法定程序组织实施村民委员会选举的；
    （五）参与或者怂恿村民委员会选举中违法违纪的；
    （六）对举报或者发现的违法行为拒绝或者无故拖延调查处理的；
    （七）其他违法行为。

    [释义] 本条是关于对机关工作人员在村民委员会选举中的违法行为进行约束和制裁的规定。
    一、明确了违法行为主体根据本办法和其他有关规定，在每次村民委员会换届选举中，省、市、县、乡各级都要临时成立专门的领导机构和工作机构，对换届选举工作进行组织、协调、指导。此外，乡镇人民政府和县（市、区）人民政府及其有关部门，在对村民委员会选举进行教育和培训、制定选举方案、指导村级财务审计和村民委员会选举工作等方面也发挥着重要作用。在村民委员会换届选举过程中，无论是临时机构，还是政府及其有关部门都要依法办事，保证换届选举工作有组织、有步骤、有秩序地开展，依法指导村民委员会换届选举工作，不得干涉属于村民自治的有关事项。本条所称“机关工作人员”，就是本条规定的行为主体，即在上述临时机构和政府及其有关部门中从事村民委员会选举组织、协调和指导工作的人员。此外，农村基层党组织成员有本条规定的违纪行为的，应当按照党的纪律给予处分；触犯法律，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
    二、规定了约束和制裁措施
    1、责令改正。有本条所列七项违法行为之一的，首先由主管机关责令改正。主管机关是指按照职责分工，有权对违法行为和违法人员进行处理的机关，如本级人民政府或者上级人民政府及其有关主管部门。责令改正，是指责令违法行为人停止和纠正违法行为，以消除违法状态，恢复合法状态，维持选举的正常秩序。
    2、按照有关规定给予处分。这里的“按照有关规定”属于本办法设定的准用性规范，既包括依照《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》，也包括按照《中国共产党纪律处分条例》等其他规定；“情节严重”，主要指违法行为严重破坏村民自治制度、直接选举制度和依法进行的村民委员会选举秩序，或者不履行法定职责，严重行政不作为，导致村民委员会处于混乱状态、无法正常开展工作或者造成较为恶劣社会影响等；“直接负责的主管人员”，是指在实施违法行为过程中起领导、组织、决策作用的机关负责人，既可以是机关单位一把手，也可以是机关单位的其他负责人；“其他直接责任人员”，是指在实施违法行为的过程中直接参与实施违法行为的人员，他们对违法行为不起决定作用，只是具体执行和参与；“处分”包括行政处分或者纪律处分。行政处分是行政机关对公务员或者国家机关工作人员违法失职行为的惩戒措施，根据《中华人民共和国公务员法》等法律、法规的规定，行政处分分为六种：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。本条中的纪律处分主要是指党的组织对于违反党的纪律的党员，按照党内法规有关规定所作出的纪律处罚。根据《中国共产党纪律处分条例》规定，对党员的纪律处分有：警告，严重警告，撤销党内职务，留党察看，开除党籍。
    3、构成犯罪的，依法追究刑事责任。对伪造选举文件，篡改选举结果等违法行为，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
    三、列举了七项违法行为：
    1、违法调整、变更村民委员会成员候选人的。该项是对应本办法第十七条禁止性规定设定的制裁性规定。根据本办法第十七条规定，经登记参加选举的村民依法提名产生的候选人，一经产生，任何组织和个人不得调整或者变更，也就是不能把没有被提名的人列入候选人名单，或者随意减少、删除已经被提名的候选人，即除因本办法第十四条规定的法定事由，不得擅自调整、变更候选人名单，否则，即构成违法。
    2、指定、委派或者撤换村民委员会成员的。根据直接选举原则，村民委员会的成员应当由登记参加选举的村民直接选举产生或者依法罢免，任何组织或者个人不得指定、委派、撤换村民委员会成员。选举结果产生前指定、委派村民委员会成员以及选举结果产生后，指定、委派、撤换村民委员会成员都是违法行为。
    3、伪造选举文件、篡改选举结果的。选举文件是指涉及村民委员会选举的有关文件。根据中办发〔2009〕20号文件要求，对伪造选举文件、篡改选举结果等手段，妨害村民依法行使选举权、被选举权的农村党员干部，要给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。
    4、违反法定程序组织实施村民委员会选举的。村民选举委员会或者其他有关部门和个人，违反法律、法规规定的程序，组织实施村民委员会选举的，是违法行为。在村民委员会选举过程中，要严格依照法定程序推选村民选举委员会、登记参加选举的村民、提名候选人、组织投票选举、确定当选、进行补选等，违反法定程序的组织者将受到相应的法律和纪律制裁。
    5、参与或者怂恿村民委员会选举中违法违纪行为的。在村民委员会选举过程中，任何单位和个人都不得参与或者怂恿他人从事违法违纪行为。根据中办发〔2009〕20号文件要求，农村党员和国家公务员有参与或者怂恿村民委员会选举中违法违纪行为的，要分别给予党纪或者政纪处分。
    6、对举报的违法行为或者其他违法行为拒绝或者拖延调查处理的。举报是法律赋予公民的一项广泛的民主权利，对选举中的违法违纪行为，村民有权向乡镇人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会、人民政府及其有关主管部门举报。政府及其有关部门对公民举报的违法行为或者在监督检查中发现的违法违纪行为要及时进行调查并依法处理。拒绝或者拖延调查处理，前者是不履行法定职责的“不行为”，后者是违背行政效能原则的“迟作为”，都不符合全心全意为人民服务的根本宗旨和依法行政的基本要求，应当受到纪律和法律的追究和制裁。
    7、其他违法行为。这一规定是对前六项列举式表述的补充。这一兜底性规定，概括了除前六项之外的所有妨害村民行使选举权和被选举权、破坏村民委员会选举的违法行为。此外，这一规定还带有前瞻性，涵盖了将来可能出现的新的违法行为。至于哪些新型违法行为可以适用本条规定加以约束和制裁，以后可以通过正式的立法解释或者具体应用解释予以明确。

    第三十九条 村民委员会任期届满后不按照规定进行换届选举或者批准延期后仍不能按时完成换届选举的，由乡镇人民政府召集村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议，推选产生村民选举委员会，依法举行换届选举。

    [释义] 本条是关于对不能按期完成换届选举的规定。
    村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。根据本办法的规定，村民委员会的换届选举时间由省人民政府统一规定。省人民政府规定的是全省村民委员会换届选举的起止日期。具体到每个村的选举日期，则由乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构根据当地实际情况确定，对个别村因特殊情况不能在截止日期前完成，需延期换届选举的，应当由所在地的乡镇人民政府报县（市、区）人民政府批准；但是，延期换届选举完成的时间不得超过全省统一规定的截止日期的六个月。对个别村的村民委员会任期届满后不按规定的期限进行换届选举或者有关人民政府批准延期后仍不能按照有关规定完成换届选举的，则由乡镇人民政府负责召集村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议，推选产生该村的村民选举委员会，依法举行换届选举。这里的“召集”仅仅是一种程序性的安排，不能代行换届选举主持和决定的实体性的权利。

    第四十条 村民对选举程序或者选举结果有异议的，可以向乡镇人民代表大会、人民政府或者县（市、区）人民代表大会常务委员会、人民政府及其民政部门提出书面申诉。受理机关应当自接到申诉之日起六十日内作出书面处理决定并告知申诉人；情况复杂的，经主要负责人批准，可以延长三十日。
    申诉人对处理决定不服的，可以自接到处理决定之日起三十日内向受理机关的上一级机关提出书面复查请求。上一级机关应当受理，并应当自接到复查请求之日起六十日内作出书面处理决定并告知申诉人；情况复杂的，经主要负责人批准，可以延长三十日。

    [释义] 本条是关于村民申诉及处理的规定。
    本条所称申诉，是非诉讼上的申诉，指村民对村民委员会选举程序或者选举结果有异议的，向有关机关书面反映情况、提出意见或者投诉请求，要求有关机关进行调查处理的行为。我国宪法明确规定，公民在其合法权益受到侵害时，有权向有关机关提出申诉。在换届选举实际工作中，村民往往是直接向县乡两级村民委员会换届选举工作领导机构和工作机构提出申诉。这就要求该机构认真做好群众来信来访工作，并事前向社会公布办公地址和工作电话，做好咨询服务工作。各有关机关、工作部门和机构对有关村民委员会选举的来信来访，要及时调查研究，妥善答复，切实维护群众合法权益。对群众反映的问题，经调查属实或者基本属实的，要及时纠正解决；对与实际情况有出入的，有什么问题就解决什么问题；对与实际情况完全不符的，要尽快说明情况，争取群众的理解和认可；对群众听信谣传、上当受骗的，要及时予以揭露，澄清事实，消除群众误解。县乡村三级都要建立健全村民委员会选举工作信息报告制度，全面掌握选举动态，及时上报选举引发的重大事件。要加强对网络、舆情的监控，及时做好化解工作。在选情复杂的地方，县乡两级要建立应急处置工作机制，制定应急处置预案，加强对突发事件的防范和处置。
    本条规定了五个方面的内容：
    一、申诉人和申诉理由。申诉人是“村民”，既包括登记参加选举的村民，也包括未登记参加选举的其他村民。申诉理由是对选举程序或者选举结果有异议。村民委员会选举是关系村民切身利益的大事，村民有权要求选举具有程序的合法性、结果的真实性。而程序合法是结果正确的保证，程序违法将直接导致错误结果。村民对选举程序或者选举结果中的任何一项有异议的，都可以提出申诉。例如：对未设监票人、计票人；某一村民接受的委托超过二人；投票结束后未当众开箱、公开唱票和计票等等，都可以提出申诉，要求纠正。
    二、申诉的形式要求。申诉必须以书面形式提出。书面申诉应当写明申诉的理由和目的要求。书面形式具有意思表示准确、有据可查、便于预防纠纷的优点，因此，本条规定申诉必须以书面形式提出。
    三、申诉受理的部门。本条规定，村民对选举程序或者选举结果有异议的，可以向以下部门进行申诉：1、乡镇人民代表大会；2、乡镇人民政府；3、县（市、区）人民代表大会常务委员会；4、县（市、区）人民政府及其民政部门。村民可以自主选择向其中的有关机关、部门提出申诉。
    四、申诉的处理时限。本条对申诉处理时限的规定与国务院《信访条例》的有关规定是一致的。受理机关自接到村民诉求之日起，应当在六十日内依法作出书面处理决定并告知申诉人。情况复杂的，经受理机关主要负责人批准，可以延长三十日。
    五、申诉人不服处理决定的救济途径。申诉人对处理决定不服的，在接到处理决定之日起三十日内可以向受理机关的上一级机关提出书面复查请求。上一级机关应当受理，并在六十日内办结并告知申诉人。情况复杂的，经受理机关主要负责人批准，可以延长三十日。

第八章 附 则

    附则是附在法律、法规后面的规则，是法的整体中作为总则和分则辅助性内容而存在的一个组成部分，它是补充性条文，是法律文本的附属部分，一般不对实质性内容作出规定，即不对权利与义务作出规定。其内容一般不宜在正文中规定，而又与正文有密切关系的条款，主要对实施日期有关专门用语以及与过去相关法律的关系等内容作出规定。

    第四十一条 本办法自公布之日起施行。

    [释义] 本条是关于本办法施行日期的规定。
    法的施行日期即法的生效日期。《山东省村民委员选举办法》是山东省第九届人大常委会第五次会议于1998年11月21日通过，1998年11月21日山东省人大常委会第20号公告公布，自公布之日起施行。2011年1月14日，山东省第十一届人大常委会第二十一次会议对本办法进行了修订。
    一、关于法的公布。法的公布是指立法机关将已经正式通过的法律、法规，以一定的形式正式向社会公告，以便全社会遵照执行。只有正式公布的法律、法规才具有法律效力，才能在社会生活中发挥作用。根据《中华人民共和国立法法》和《山东省制定和批准地方性法规条例》的规定，省人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会公告公布后，应及时在本行政区域范围内发行的报纸上刊登，在《山东省人民代表大会常务委员会公报》上刊登的地方性法规文本为标准文本。
    二、关于法的施行日期。法的公布日期并不一定是法的施行日期，通常有三种做法：一是自法律、法规公布之日起生效；二是法律、法规公布后并不立即生效，而是经过一段时间后才开始生效；三是法律、法规公布后先试行，而后由立法机关加以修改补充，再通过为正式法律、法规公布实施，但在试行期间也具有法律约束力。本办法属于第一种情况。
    三、关于法的溯及力问题。法的溯及力是指法溯及既往的效力。法的溯及力问题是指新法颁布以后对其生效以前所发生的事件和行为是否适用的问题。如果适用，该法就有溯及力；如果不适用，该法就不具有溯及力。就现代法治而言，法律、法规一般只能适用生效后发生的事件和行为，不适用生效前的事件和行为，即采取法不溯及既往的原则。我国的法律、法规除有明确规定外，没有溯及力。本办法也没有溯及力，也就是说，2011年1月13日以前的行为，适用原《山东省村民委员会选举办法》，2011年1月14日以后的行为，适用新修订的《山东省村民委员会选举办法》。