震惊全国的十大强制拆迁恶性事件-2----湖南嘉禾，悲剧人物：陆水德

春天

“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”。“拆迁事件”中一句“霸道”口号让2004年偏僻的湘南嘉禾县继“高考舞弊案”后再次成了社会关注的焦点之地。这场拆迁与反拆迁、“株连”与反“株连”、官权与民利之争的拆迁事件最终因调查组介入而暂告平息。但因此而引出地方政府如何行政决策和行使公权力的话题却并没有结束。人们开始反思，导致“嘉禾困局”的根子出在哪里？当然，这也是我国各级政府和官员需要予以认真思考的重要问题。

“嘉禾事件”的来龙去脉

     2003年7月，嘉禾启动占地189亩的珠泉商贸城项目。该项目涉及拆迁居民1100多户，动迁人员达7000余人。为解决项目建设中的居民拆迁问题，8月7日，嘉禾县委、县政府办联合下发“嘉办字[2003]136号文”，要求全县党政机关和企事业单位工作人员，做好拆迁对象中自己亲属的“四包”工作。即：包在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件，包协助做好妥善安置工作，不无理取闹、寻衅滋事，不参与集体上访和联名告状。而且明确了惩罚措施，对不能认真落实“四包”者，实行“两停”处理。即：暂停工作、停发工资。对纵容、默许亲属拒不拆迁、寻衅滋事、阻挠工作的，将开除或下放到边远地区工作。同时规定：各单位被拆迁户亲属拆迁工作落实情况，将列入单位年终目标管理考核内容。对本单位被拆迁户亲属完不成“四包”工作的，将按有关规定追究该单位党政一把手的责任。
    为推行这一政策，嘉禾喊出的一些宣传口号更是耐人寻味：“坚持服从和服务于县委、县政府重大决策不动摇。”“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子；谁工作通不开面子，谁就要换位子。”“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子。”“我们都是党的干部，流血牺牲的事都要做，拆迁这点小事又算得了什么呢？” 嘉禾县“一阵子、一辈子”“理论”所导致的直接结果就是在“四包两停”的高压政策下，全县100多名公职人员牵涉其中，11人受到“株连”被降职或调到偏远地区，四对夫妻因为逃避“株连”而突击离婚。   
     嘉禾拆迁中的问题经上访群众反映后，上级有关领导和部门曾多次责令纠正。据报道，早在2004年3月23日，湖南省人大常委会办公厅以公函的形式，要求嘉禾县政府“应纠正错误行政行为，切实维护群众的合法权益”。但嘉禾县委、县政府对上报告已经进行了自查自纠，实际却继续加大行政介入力度。2004年4月21日，嘉禾县人民法院出动200多人执行“武装拆迁”。在媒体对拆迁事件曝光后，5月14日，当嘉禾县委书记在中央电视台承认“四包”、“两停”的做法是“欠妥当的”，信誓旦旦要 “改错”的同时，“强制拆迁”依然一意孤行，3名被拆迁户被逮捕，罪名是“暴力抗法”、“妨碍公务”。
    令人欣慰的是，建设部和湖南省委、省政府高度重视湖南省嘉禾县珠泉商贸城强制拆迁事件，建设部派出调查组在湖南省有关部门配合下进驻嘉禾展开详细调查。6月4日，温家宝总理主持召开国务院常务会议听取建设部、湖南省政府关于“嘉禾事件”的汇报，并认定“这是一起集体滥用行政权力违法违规，损害群众利益并造成极坏影响的事件”。为严肃法纪政纪，湖南省委、省政府对嘉禾县委书记、县长等相关官员作出撤职处理。对涉嫌触犯刑律人员的刑事责任，由司法机关调查后做出决定。对其他有关单位和人员的问题，将由有关部门继续调查处理。6月5日，人民日报发表了评论员文章通过对“嘉禾事件”的评论呼吁各级政府和官员决不能用损害群众利益的方式搞建设。至此，“嘉禾事件”暂告一段落。

“嘉禾困局”的根子出在哪里

     “嘉禾事件”终于水落石出了，然而它带给我们的思考却是深远的。显然，“嘉禾事件”的出现并非个例。嘉禾拆迁只是一面镜子，我们关注嘉禾拆迁事件，并不以这一事件的公正解决为满足，不以上级干预、“组织处理”为满足。我们追求“普遍正义”的道路上，地方政府决策和行使公权力究竟还有多长的绕不过去路要走？这的确应该成为我们各级政府和官员的思索和使命。其前车之鉴，应当成为其他地方的殷鉴。
     反思一：“嘉禾困局”产生的最根本原因是当地政府官员没有站在实践“三个代表”重要思想的高度，没有以科学的发展观和正确的政绩观为指导，而片面追求“发展速度”使然。
事实上，对于“嘉禾困局”，究其根源，还是因为片面的发展观和错误的政绩观在作怪。这种发展观和政绩观必然是急功近利的产物，是对政绩工程和形象工程狂热崇拜的衍生品。2004年嘉禾县委为全县财源建设“双百”竞赛下的“硬任务”是：全县投资100万元的新、扩、改项目达到100个以上，新增税收1000万元以上，“要建立整体‘逼’、层层‘逼’的项目建设责任机制”和“项目上，干部上；项目下，干部下的干部考核机制”。在这种背景下，“嘉禾困局”的出现也就不足为奇了。嘉禾拆迁风波中，群众不理解不支持，也是因为政府对他们“长远利益”的一纸允诺并没有经科学论证，连雾中花水中月都算不上。在仅有3万余人的小县城搞珠泉商贸城这样1亿多元的项目，竟然由几个县级领导盲目敲定，而且难避“县领导想突出政绩”之嫌。“发展冲动”成为了地方政府违法行政和损害百姓利益的借口，“靠暴力推动发展”成为了官员腐败的掩体。其危害显然是严重的。嘉禾县的教训提醒各级地方政府和官员，一定要树立科学的发展观和正确的政绩观，要深刻地真正领悟到：发展的核心应是人和社会的和谐发展，在经济效益的考虑中还应高瞻远瞩地兼顾到社会效益，经济发展与社会发展的同步，发展是在法制轨道上的归属人性化的发展，决不能急于求成和好大喜功，决不能片面强调为政府的“重点工程”让路而做出损害和牺牲群众利益的坏事来。
     反思二：“嘉禾困局” 与有限政府的理念背道而驰，忽视了市场经济体制下的政府在经济建设方面的职能只是调节和监管，而不是政府直接进入市场，参与或者干预竞争。
“珠泉商贸城”不过是一个没有任何行政审批权的“商业网点建设开发中心”的“市场商业行为”。按照现代政府的理念和法治社会的公平原则，政府绝对不能越雷池一步。政府的主要责任是对市场经济活动进行监督与调节，只对开发和拆迁方的资格、指标等进行程序上的审批，不能直接参与这种活动。但遗憾的是，在嘉禾县，我们看到的却是公共权力为商业利益“鸣锣开道”和“保驾护航”，政府直接参与了经济活动和市场竞争。嘉禾县的“地方性高级干部”们不仅将“珠泉商贸城”“编造”成“国家项目”，拉大旗作虎皮；不仅发文件、贴标语，还坚决实施 “株连九族”——“四包”、“两停”政策，更离奇的是嘉禾政法委书记还亲自担任“项目总指挥长”，拆迁时县人民法院出动200多人执行“武装拆迁”。很显然，嘉禾政府简直是个“万能政府”，这已经严重违背了社会主义市场经济体制的“游戏规则”，与有限政府的理念背道而驰。另一方面，政府参与商业拆迁，运用政府的强制力，或利用人们对政府维护公共利益的信任感，虽然可以达到降低经济成本的目的，但却要为此支付政府的公信力、政府的声誉、政府的形象的代价，而这种代价却是无法用经济成本来计算的。人们已经从拆迁事件中传递出来的信息中，看到嘉禾地方政府对公权力的滥用。其直接承受者表面上看是部分公职人员，而其实际影响所及却是更广泛的社会公众。
    反思三：“嘉禾事件”与政府依法行政和建设法治政府相违背，暴露出深刻的法律困局和尴尬。
     在法治国家建设中，政府法治和行政法治是建设重点。“嘉禾事件”暴露出的法律困局和尴尬值得我们深思。一方面，嘉禾事件的发生说明行政权力的“威力”远远高于法律。在拆迁事件中，公众关注最多的就是嘉禾县“滥用行政权力”，有人甚至将其称为“行政暴力”。商贸城土地出让审批还没有批准，建设用地许可证发给了投资商，违法侵害公职人员的权益，违法强行拆迁等等，都是明目张胆的违反法律规定。而相对于拿起法律武器维护自身权利而言，老百姓更倾向和依赖上访和借助舆论监督。他们首先想到的还是到上级部门和媒体“告状”，其普遍心理是：即使打官司赢了，最后还是得靠政府来落实。另一方面，在法治社会中，对此类影响巨大、性质恶劣的问题，只借助行政手段处理，实在是法律的尴尬，且亦难以从根本上解决所有类似问题。“嘉禾事件”最后定性是“滥用行政权力，损害群众利益的违法违规事件”，至于所违何法何规，新闻报道中并未有明确说法。对责任人的最后处理，也只是依据了《中国共产党纪律处分条例》和《国家公务员暂行条例》。对于征地拆迁问题，目前只有国务院2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》、建设部2004年3月下发的《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》几部指导性文件，而矛盾更为集中的农村集体土地征用拆迁，尚无全国性法规。这与当前飞速发展的形势不相称。性质恶劣的“强制拆迁”屡屡发生，和缺乏真正的法律制裁手段有关系。我国的行政立法虽已有了一些规模，但关于日常行政程序的立法——行政权行使程序的限权性立法，仍然严重滞后。如何面对嘉禾事件暴露出的法律困局，如何及时补救这个困局，比如何处理“嘉禾事件”这个个案要紧迫重要得多。
    反思四：“嘉禾事件” 与以人为本的“人性化”理念格格不入，地方政府决策和行使公权力过程中没有正确理解和把握“以人为本”的精神实质。
     党中央再三强调树立和落实科学发展观，而科学发展观核心是“以人为本”，也就是以人民群众为本。“嘉禾困局”之“困”就在“本末倒置”上：不想到为群众谋利益之本，只顾为招商而制造违法的高压拆迁。这就注定嘉禾形成困局，而且越困越深不可自拔。以红头文件的方式，有组织、大规模侵犯公民权利，尤其是拆迁工作的“人质化”操作，围绕拆迁任务胡乱株连和侵害干部及教师的合法利益，甚至对干部及教师采取报复性的“下放”措施，直至危及到相关干部职工夫妻间的和睦及家庭的稳定。不管动机如何，损害公民基本人格和权利的行为，从本质上来说都是反发展的，也是反时代潮流的。而当公开的、有组织的行动对于弱者过于奢侈的时候，他们就会转而寻找日常的反抗形式。“姐妹同日离婚”即是例证。这些消极的反抗形式不可小看，大量微不足道的小行动，如同平静水面下的潜流，或可使国家经济与社会发展之船搁浅或倾覆。千里之堤，溃于蚁穴，这样的道理谁都明白。“落花风雨更伤春，不如怜取眼前人。”“嘉禾事件”的教训告诫我们，在当下的发展思路中，政府的主要目的不在于使自己能拥有多大的力量、多高的荣誉，不在于对繁荣未来的热衷，而在于怎样使现实中的每一个人享有更多的福利和免遭伤害，在于对“眼前人”给予最有力量、最有合法性的关怀。
    反思五：“嘉禾困局”反映出地方行政制约机制的缺失。从长远看，此问题的解决要靠地方的民主政治，这既包括人民代表大会对行政的监督权力的完善、落实，也包括党内民主建设。　　
    各级政府的权力都受到相应的制约，其权力“越界”行为都能够“就地”受到约束，新闻舆论都能够实现“就地”监督，所有公民的权利都能够“就地”受到保护，这是社会主义政治文明的具体体现。惟有如此，才能保证“执政为民”的真正落实，我们才会与社会主义民主离得更近。但在“嘉禾事件”中，我们看到了嘉禾地方政府的一意孤行，丝毫不顾媒体的批评。而那些在我们的制度设计中，本该对当地政府行为有所约束的地方人大、司法等各种力量，没有对嘉禾县政府的一意孤行构成约束，甚至成了它的马前卒。毫无疑问，当违法行政发生的时候，人大和司法只要启动必要的程序，依据宪法亮出“红灯”，就可以制止政府继续违法违规。如果嘉禾县人大和司法不缺位而有所作为，嘉禾县政府的违法行政完全能够及时纠正，何至于等到事态扩大到非得国务院介入不可的地步。“嘉禾事件”的处理结果展现的是这样一种便捷机制：在地方行政的制约机制缺失，而在全国范围内舆论监督逐步得到重视的现实条件下，地方事务由新闻媒体提起舆论议程，“紧急”进入上一级政府乃至中央政府行政议程的机制。虽然，对嘉禾事件有关责任人的严肃处理是湖南省做出的。但压力来自全国舆论，来自中央，这也是不争的事实。然而，这却并不是一种常规的制度解决之道。政府权力“就地”受到人大、司法、新闻、舆论、民意以及公民民主权利等的约束，是一条最健康、有序、成本最低的道路。拆迁问题上如此，其他问题上亦如此。
    事实上，“嘉禾困局”无论如何解围，当地政府都已经是“输家”。前事不忘后事之师。对嘉禾拆迁事件的处理，不仅是对违法乱纪者的惩处，也是给滥用职权者敲了一个警钟。在法制、舆论监督环境不断完善和公民维权意识不断增强的今天，地方政府只有以人为本，依法行政，才会避免陷入进退两难的沼泽。

（原载《先锋队》 2004 年第13期）

草根之约

让草根们一起努力，让悲剧不在我们身边发生！