解读最高人民法院关于强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件司法解释

江东乔老爷

解读最高人民法院关于强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件司法解释
王才亮
最高人民法院4月9日发布了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，社会反映不一。就我个人认识是肯定多于否定。为帮助有关机关和当事人正确理解该司法解释，作为长期研究中国拆迁制度的学者和从事拆迁相关业务的专业律师，谨作如下简明的解读。
　 最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定于2012年2月27日最高人民法院审判委员会第1543次会议通过，于同年4月9日公开，次日施行。从法律效力上，该规定属于司法解释，不是立法，但是对审判工作中具体应用法律所作的具有普遍司法效力的解释。各级人民法院必须遵照执行。
　　2011年1月国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》的一年多来，法院在房屋征收强制执行过程中，纠纷不断，流血事件频繁发生，严重影响社会和谐以及人民法院与人民群众的关系。为此，《规定》的制定目的十分明确，是为了依法正确办理市、县级人民政府申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定（以下简称征收补偿决定）案件，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。其制定依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政强制法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）等有关法律、行政法规规定以及审判工作的实际情况。
    该《规定》从案件受理、审查、执行和新旧规定衔接等程序和实体方面，对人民法院办理非诉行政执行案件作出了具体规范。《规定》着眼于提高操作性、指导性，希望有利于从制度上理顺房屋征收与补偿工作秩序，防范强制执行过程中发生违法和侵犯被征收人合法权益的事件。
    第一条规定，申请人民法院强制执行征收补偿决定案件，由房屋所在地基层人民法院管辖，高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。
    从我了解到的实际情况看，该规定在县级人民政府作出房屋征收的补偿决定(又叫搬迁决定)后，将申请人民法院强制执行的管辖权下放到房屋所在地基层人民法院即县级法院，目的是便于执行工作的同时减轻了中、高级法院和最高法院的负担。此规定显然利小弊多，与过去的行政案件管辖产生了矛盾，将减弱《规定》防范违法执行和侵犯被征收人合法权益的事件的作用。如果各地高级人民法院根据本地实际情况决定管辖法院为中级法院较好。
　　第二条规定，申请机关向人民法院申请强制执行，除提供《条例》第二十八条规定的强制执行申请书及附具材料外，还应当提供下列材料：
　　（一）征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件；
　　（二）征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；
　　（三）社会稳定风险评估材料；
　　（四）申请强制执行的房屋状况；
　　（五）被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况；
　　（六）法律、行政法规规定应当提交的其他材料。
　　强制执行申请书应当由申请机关负责人签名，加盖申请机关印章，并注明日期。
　　强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。
    该规定对于政府申请强制执行的材料要求列举了八个方面，而不限于《条例》第二十八条规定的强制执行申请书及附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料的范围，有助于法院程序性审查政府申请是否合法和作出是否准予执行的裁定。被征收人及其代理人也可在后面的程序中对政府所提交的材料认真研究，提出自己的意见。
    上述规定中"被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理"，是个亮点。"法定起诉期限"是指补偿决定送达的一定期限，一般为应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。但是行政机关作出决定时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
    其次，新规定没有按照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第八十八条的内容作出规定行政机关申请人民法院强制执行自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出，而是参照第九十条的规定"行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行"。不仅仅是时间的减少于社会稳定和民众的财产安全有益，而且表明法院对于补偿决定的性质有自己的认识，即视为是行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出的裁决。
　　第三条规定，人民法院认为强制执行的申请符合形式要件且材料齐全的，应当在接到申请后五日内立案受理，并通知申请机关；不符合形式要件或者材料不全的应当限期补正，并在最终补正的材料提供后五日内立案受理；不符合形式要件或者逾期无正当理由不补正材料的，裁定不予受理。
　　申请机关对不予受理的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出裁定。
    上述规定中的"符合形式要件且材料齐全"就是我们在实务中所说的程序性地审查。被征收人在程序性审查时虽然尚未介入，但可以在后面的阶段发现问题，判断法院是否履行了程序性审查义务。　
　第四条规定，人民法院应当自立案之日起三十日内作出是否准予执行的裁定；有特殊情况需要延长审查期限的，由高级人民法院批准。
    上述规定中的"自立案之日起三十日内作出是否准予执行的裁定"是指法院审理的期限，而过去对强拆申请没有审理的期限。
　　第五条规定，人民法院在审查期间，可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。
    应当说，强拆执行的裁定如何作出，过去没有专门的规定。此次，也是一个灵活的规定。但是按照下面的规定，认真地听取被征收人的意见是必要的。
　第六条规定，征收补偿决定存在下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：
　　（一）明显缺乏事实根据；
　　（二）明显缺乏法律、法规依据；
　　（三）明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障；
　　（四）明显违反行政目的，严重损害公共利益；
　　（五）严重违反法定程序或者正当程序；
　　（六）超越职权；
　　（七）法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。
　　人民法院裁定不准予执行的，应当说明理由，并在五日内将裁定送达申请机关。
    上述七种不准予执行的情形应当说是明确的，所以一经公开就得到社会的好评。在此需要强调指出的是，由于裁定相对于行政审判还主要是法院的行为，当事人的参与有限。如果是对补偿决定提出行政复议或诉讼，上面的不准予执行的情形之一都是应当撤销决定的。
　　第七条规定，申请机关对不准予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出裁定。
　  说实在的，我对于这条规定特别有不同的看法。申请机关对不准予执行的裁定有异议的，其复议程序是刚性的存在二审。而对于被征收人如果对准予执行的裁定有异议的，没有二审程序。
　　而且还有第八条规定，人民法院裁定准予执行的，应当在五日内将裁定送达申请机关和被执行人，并可以根据实际情况建议申请机关依法采取必要措施，保障征收与补偿活动顺利实施。
    应当说这第七条、第八条规定是一种明显的不公平，也与<规定>的宗旨不符。
　　第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。
    该条规定是将《条例》施行一年多司法执行的实际情况摆上了明处。虽然与过去的做法沿用下来，但由于规定人民法院作出裁定准予执行才能执行的的程序，比《条例》施行前的强制拆迁还是有所进步的。
　　第十条规定，《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，人民法院裁定准予执行房屋拆迁裁决的，参照本规定第九条精神办理。
   该条规定明确了《条例》第三十五条规定的"本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁"的内容。将"沿用原有的规定办理"作了司法诠释。
　　第十一条规定，
以前所作的司法解释与本规定不一致的，按本规定执行。
    显然，最高人民法院以前所作的司法解释与本规定存在许多不一致的地方，我在上面已经简介，不再重复。
    我想，遏止强拆血案的发生，让人民免予恐惧，是党和政府的义务，也是法院的义务。口号是重要的，但没有行动，口号就没有意义。我希望人民日报今天的文章所说的"我国是社会主义法治国家，法律的尊严和权威不容践踏"不是一句忽悠我们的话。因为，我一直渴望我国是社会主义法治国家，法律的尊严和权威不容践踏。

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