关于行政非诉执行案件的申请期限

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关于行政非诉执行案件的申请期限

　　行政非诉执行是我国《行政诉讼法》规定的一项重要法律制度，它是实现行政管理职能、体现行政执法效率的重要途径和保障，是人民法院对行政行为进行司法监督的一种形式，也是法院行政审判和执行工作的重要组成部分。所谓非诉执行行政案件是指由行政机关作出的生效的具体行政行为，负有义务的一方当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行的，由作出具体行政行为的行政机关或享有权利的一方当事人在规定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)第八十八条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。上述法律及司法解释对行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的期限作出的限制性规定。

　　近年来，通过对非诉执行行政案件的审查，发现在非诉执行行政案件中存在诸多问题，特别是行政机关申请强制执行的期限问题，尤显突出。2005年至2008年6月，我院受理非诉行政案件142件，准予执行95件，驳回执行申请或不准予执行6件，撤回执行申请41件。案件类型主要集中在计划生育社会抚养费的征收、房屋管理部门涉及物业管理的行政处罚以及环境保护、卫生行政处罚、工商行政处罚，特别是环境保护、计划生育社会抚养费的征收占有较大的比例。其中因超过申请执行期限，法院未准予执行的案件有3件，约占50%。在行政机关撤回执行申请的非诉执行案件41件案件中，还存在行政机关申请执行期限尚未届满则申请人民法院强制执行的情形，后行政机关撤回了其申请，待申请执行的期限届满后再申请执行。

　　由于对具体行政行为的强制执行，既涉及公民、法人和其他组织的权益，又涉及到行政机关依法行政问题，因此行政机关申请强制执行其行政行为的申请期限的确定，至关重要。

　　一、对于行政诉讼法中有关“法定期限”的认识

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《解释》第八十六条规定，行政机关申请人民法院强制执行的条件：(一)具体行政行为依法可以由人民法院执行;(二)具体行政行为已经生效并具有可执行内容;(三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织;(四)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人;(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务;(六)被申请人在法定期限内未提起诉讼;(七)申请人在法定期限内提出申请;(七)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十八条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。人民法院受理非诉执行行政案件均以《解释》第八十八条的规定为时限标准，以《解释》第八十六条作为受理非诉执行案件的条件，但《解释》第八十八条的规定是将“法定期限”限定为“起诉期限”，则过于片面。上述规定出现了“法定期限”“法定起诉期限”两个貌似相似的概念，由于对两个概念的不同认识，致使在行政机关申请执行具体行政行为的申请期限的确认上存在着不同作法：有的行政机关认为，根据《行政处罚法》第五十一条“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：……(三)申请人民法院强制执行。”之规定，只要行政处罚的法定履行期限届满，行政机关即可向人民法院申请强制执行。笔者认为，“法定期限”的内涵和外延较之法定起诉期限范围较大，对其理解应从两方面来理解：从被执行人履行义务的期限来看，《行政诉讼法》第六十六条规定的“法定期限”既包括法定履行期限，也包括“被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内”;从申请人申请人民法院强制执行的期限来看，《行政诉讼法》第六十六条规定的“法定期限”，应包括法定起诉期限和申请行政复议期限。一般情况下，即法定起诉期限长于申请复议期限和被执行人履行义务的期限，行政机关申请人民法院强制执行的期限，应按照《解释》第八十八条的规定，在法定起诉期限届满之日起180日内提出。

　　二、司法实践中几种特殊情况下行政非诉执行案件申请期限的认定问题

　　(一)法律规定的起诉期限少于行政复议期限

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，当事人应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出诉讼，法律另有规定的除外，故应按照上述规定的“三个月”来计算当事人的起诉期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。从上述法律规定，在法律无其他规定的情况下，提起行政复议的60日期限少于提起诉讼的三个月期限，按照《解释》第八十八条规定，当事人即被执行人的法定起诉期限届满之日，其申请复议的期限也已经届满。在适用《解释》则不会有争议。但司法实践中出现了现行法律对当事人的起诉期限另有规定，并少于行政复议期限的情况，如《中华人民共和国环境保护法》第四十条“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。”其起诉期限为15日，而按《行政复议法》的规定，复议期限不能短于60日，按照《解释》第八十八条规定，被执行人的法定起诉期限虽已届满，但其申请行政复议期限则尚未届满。在司法实践中，这种情况下行政机关申请执行具体行政行为的期限确定则出现不同的操作方式。一些行政机关认为，具体行政行为作出并送达后，超过法定起诉期限，当事人未起诉即可申请人民法院执行，其理由：《若干解释》第八十八条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。但笔者认为，这种理解都存在片面性。因为：1、从立法上看，对法律条文的准确理解就是对其立法本意的准确掌握，而对立法本意的准确掌握则源于对其法理的理解。从行政诉讼法以及《解释》相关规定中，我们不难看出，行政机关应当在行政相对人穷尽了行政复议、行政诉讼等一切救济途径之后方可申请人民法院强制执行。2、由于复议期限一般是60日，即使当事人在法定起诉期限内未起诉暂时丧失了诉权，但仍有复议权，当事人可以通过复议后又重新取得诉权，法定起诉期限仍未超过。故法定起诉期限的届满应随着申请复议期限的届满而届满。3、虽然从行政法理论上讲，行政行为一经作出，即产生法律效力，非经法定程序不得撤销、变更。对《若干解释》第八十六条规定的解读，行政机关申请执行的具体行政行为，应当已处于一种稳定的不可更改状态，当事人应无条件履行。但如果起诉或申请复议期限尚未满，此时的具体行政行为尚不稳定，还可能随着当事人申请复议或起诉而被撤销、变更，此时人民法院依据行政机关的执行申请，准予执行，从程序上剥夺了行政相对人依法享有的复议、起诉的权利，从实体上侵犯了行政相对人的人身权、财产权。同时，人民法院的提前介入，也不利于充分保护行政相对人的合法权益。由此，笔者以为，若行政复议期限长于法定起诉期限，《解释》第八十八条中的“法定起诉期限”则应理解为：行政复议申请人收到行政复议决定书之日起或在复议机关逾期不作决定的情况下复议期满之日起15日，即在上述“法定起诉期限”届满之日起在180日内行政机关才有权向人民法院申请强制执行。

　　(二)法定履行期限或行政机关指定履行期限长于法定起诉期限

　　被执行人在具体行政行为确定的履行义务的期限或行政机关另行指定的期限内未履行义务，是行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的条件之一。履行期限的确定，有法律规定的按照法律规定的期限予以确定，无法律规定的，由行政机关根据案件的具体情况予以确定，由此产生以下两种情况：一是被执行人履行义务的期限长于法定起诉期限、申请复议期限;二是被执行人履行义务的期限短于或与法定起诉期限、申请复议期限一致;第二种情况在前面已进行了阐述，不会产生歧义，行政机关申请人民法院执行的期限均以法定起诉期限届满之日180日内为标准。而第一种情况则不能以法定起诉期限届满为条件，而应当以行政机关确定的履行期限届满之日为申请的起算日，其申请人民法院执行的期限应为被执行人履行期限届满之日起180日内。只有这样，才符合法律规定的行政机关申请人民法院强制执行的条件，即被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务。

　　(三)行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或起诉期限

　　根据行政诉讼法的规定，行政机关作出具体行政行为应当告知当事人行政复议的权利及期限，同时也应当告知当事人的诉权及期限。在司法实践中，行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或起诉期限，对此情况有几种意见：第一种，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。因此，行政相对人的法定起诉期限应按照其知道作出具体行政行为之日起三个月计算，那么行政机关的申请强制执行具体行政行为的期限，则应从被执行人的三个月的法定起诉期限届满之日起180日内提出。第二种，行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或起诉期限，应按照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，即行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。这种情况下，行政相对人的法定起诉期限应按照其知道或应当知道诉权或起诉期限之日起3个月计算，且自知道或应当知道具体行政行为内容之日起不能超过2年，那么行政机关的申请强制执行具体行政行为的期限，则应从上述法定起诉期限届满之日起180日内提出。笔者同意第二种意见。

　　(四)行政机关作出具体行政行为时告知的起诉期限错误

　　在审查非诉执行行政案件中，行政机关有时会出现告知起诉期限错误的情况。一种情况，行政机关告知的起诉期限少于法定起诉期限。另一种情况，行政机关告知的起诉期限长于法定起诉期限。在以上两种情况下，行政机关一般在其告知的起诉期限届满后即申请人民法院强制执行。面对此种情况，法院有不同的认识与做法:一是无论行政机关告知的起诉期限少于法定起诉期限还是行政机关告知的起诉期限长于法定起诉期限，均以未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的情况来处理，即按照前文提及的第三种特殊情况处理。二是行政机关告知起诉期限错误，区分不同情况采取不同处理的方式。行政机关告知的起诉期限少于法定起诉期限，起诉期限应以法定起诉期限为准，行政机关申请强制执行必须在当事人法定起诉期限届满之日起180日内提出;行政机关告知的起诉期限长于法定起诉期限的情况下，应当以行政机关告知当事人的起诉期限来计算，待告知当事人的起诉期限届满后180日内行政机关才能向人民法院提出申请。

　　笔者同意第二种意见。从上述行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的申请期限的几种情形来看，实际上涉及到行政管理相对人的起诉期限的计算问题。如果行政机关向当事人告知的起诉期限少于法律的规定，当事人在行政机关告知的期限外，相关法律规定的期限内仍有权提起诉讼。如果当事人超过行政机关告知的起诉期限，但在三个月以内起诉的，人民法院仍不能认为其超过了起诉期限。因为当事人可能会因行政机关的告知错误而失去在相关法律规定的期限内提起诉讼的机会，行政机关应对自己的错误行为负责，所以有必要对其起诉期限予以适当延长，但不能超过行政诉讼法第三十九条规定的三个月的期限。如果行政机关因失误向行政相对人告知的起诉期限长于相关法律规定的期限，相对人起诉时即使超过了相关法律的规定，只要未超过行政机关告知的期限，人民法院也应认为其起诉有效。因为相对人超过了相关法律规定的期限，是行政机关告知错误造成的，其责任不在相对人，行政机关应当承担起自身的责任。

　　三、完善行政机关申请执行的期限规定的建议

　　从上述的几种情况的产生，均源于法律及司法解释规定的冲突与不完善，据此，笔者建议修改《解释》第八十八条中的“法定起诉期限届满之日”的相关规定，进一步明确法律中的“法定期限”的内涵与外延，便于更好地理解与执行。

　　鉴于上文所述的四种特殊情况，建议在《解释》第八十八条之后再对几种特殊情况另行作分类归纳：1.若行政复议期限长于法定起诉期限的，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人收到行政复议决定书之日起或复议期满之日起15日后180日内提出。2.若法定履行期限或行政机关指定履行期限长于法定起诉期限的，行政机关申请人民法院强制执行的期限应为被执行人履行期限届满之日起180内。3.若行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或起诉期限的，行政相对人的法定起诉期限应按照其知道或应当知道诉权或起诉期限之日起3个月计算，且自知道或应当知道具体行政行为内容之日起不能超过2年，那么行政机关的申请强制执行具体行政行为的期限，则应从上述法定起诉期限届满之日起180日内提出。4.若行政机关作出具体行政行为时告知的起诉期限错误的，要区分不同情况采取不同处理的方式：行政机关告知的起诉期限少于法定起诉期限，起诉期限应以法定起诉期限为准，行政机关申请强制执行必须在当事人法定起诉期限届满之日起180日内提出;行政机关告知的起诉期限长于法定起诉期限的情况下，应当以行政机关告知当事人的起诉期限来计算，待告知当事人的起诉期限届满后180日内行政机关才能向人民法院提出申请。