《城市房屋拆迁管理条例》的违宪性探折

独狼行

作为一名专业从事房地产业务的律师，多年来办理各地形形色色的拆迁纠纷案件，自觉不自觉的形成了一种惯性思维，《城市房屋拆迁管理条例》用得多了，便产生了某种膜拜的感觉，但某一天思路一旦打开，却发现自己一直信奉的《城市房屋拆迁管理条例》存在违宪的嫌疑，本人认为，有关这个问题，还是值得大家来深思和探讨的。

作为一个法治国家，社会生活以及政府管理的方方面面都需要由相关的各层次法律、法规、规章来规范和制约，当然，一切行为规则的最基本渊源则来源于《宪法》。城市房屋拆迁从政府管理角度讲是属于市政建设的范畴，而从法理角度讲则是对公民个人财产的征收行为。2000年7月1日实施的《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：(六)对非国有财产的征收”。 2004年３月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法》修正案对原《宪法》第十三条修订增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”的规定。当然，这其中所提的“法律”是指狭义上的法律概念，即全国人大或者全国人大常委会制定的法律，这是法律对征收私有财产行为进行规范的最基本依据。既然《宪法》有如此规定，那么对城市房屋拆迁的规范就应当通过在法律的层面上加以实现，但遗憾的是，现实并不如此。

如果说从1991年制定的《城市房屋拆迁管理条例》乃至2001年新的《城市房屋拆迁管理条例》的出台，存在全国人大授权国务院先行立法可能尚情有可原的话，那么从2004年３月14日《宪法》修正案颁布之后，《城市房屋拆迁管理条例》的合法性就已经彻底成为了一个非要解决的问题。一些专家学者曾就此提出鲜明观点，指出《条例》违反《宪法》，但这种声音终究在全国各地一浪高过一浪的城市拆迁大潮中被淹没，虽然在此期间反对之声不绝于耳，但谁也无法撼动《条例》的继续实施。《立法法》第七十八条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”，因此，从2004年３月14日开始，《城市房屋拆迁管理条例》确确实实是“违了宪”了。尽管如此，部分学者从当时开始，还是抱着满腔热忱寄希望于处于酝酿阶段的《物权法》草案。等待了若干年后，2007年3月16日第十届全国人大第五次会议通过了《物权法》，但《物权法》的出台，同样招致了不同的声音。有人主张，对私人财产的征收不应在《物权法》中体现，应当另行制定专门的《财产征收法》或者《征收征用法》。我们姑且不谈论这些，《物权法》毕竟已经颁布并且已经实施，但即使如此，从现实的法律文本看，《城市房屋拆迁管理条例》仍难逃违宪的议论。《物权法》 第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。因此，《物权法》第四十二条作为对《宪法》第十三条的一个立法延伸，从法理角度讲还是一致的，《物权法》尊重了《宪法》的精神，进一步强调了从法律层面严格规范对私人财产进行征收的这一宗旨。如此看来，我们一直在使用的《城市房屋拆迁管理条例》仍旧显得不伦不类，或许这不能不说是《物权法》留下的一个立法遗憾。

为了解决2007年10月1日《物权法》实施后《城市房屋拆迁管理条例》所面临的存废的尴尬，2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了关于修改《中华人民共和国城市房地产管理法》的决定，在《城市房地产管理法》第一章“总则”中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定”。虽然从法律层面有了对国务院的相关立法授权，但本人认为，立法机关在匆忙间进行这样的技术处理也实属无奈之举，但这样做的后果却尽失了法律的严肃性和威服力，毕竟《城市房屋拆迁管理条例》是1991年就开始存在了，这样的立法举动难免有造作之嫌。

尊重《宪法》的尊严与权威，是每个公民的义务，也是一个国家真正法治的表现。世界上大多国家对涉及公民财产征收的问题上均是采取极为慎重的立法态度。我国是发展中国家，政府财力有限，百姓也是理解的，但在对《宪法》的尊重上，政府更应该担当起自己的责任。如果说国务院正在积极酝酿《征收条例》的相关起草工作，倒不如直接建议最高立法机关尽快制定涉及财产征收的相关具体法律，也只有这样，关于《城市房屋拆迁管理条例》的违宪性争议才可告终结。