加强和改进行政复议工作 提高住房城乡建设系统依法行政水平

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加强和改进行政复议工作　提高住房城乡建设系统依法行政水平 在全国住房城乡建设系统行政复议工作会议上的讲话 住房城乡建设部副部长陈大卫

这次会议的任务是，学习贯彻党的十八大精神和习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的重要讲话，统一思想，提高认识，分析行政复议工作面临的形势，明确行政复议工作的要求，推进住房城乡建设系统依法行政。姜伟新部长十分重视行政复议工作，强调要“进一步加强行政复议工作，健全案件审理工作机制，提高案件办理质量”。下面，我讲几点意见。 　　一、务实推进，住房城乡建设系统行政复议工作取得新进展 　　近年来，各级住房城乡建设部门按照党中央、国务院要求，扎实开展行政复议工作，在维护群众合法权益、促进依法行政、提高行政管理水平等方面发挥了重要作用。 　　（一）化解行政争议，维护群众合法权益 　　各地在行政复议工作中坚持以人为本、复议为民，注重矛盾的实质性化解。一是创新调解方式。一些省（区）住房城乡建设部门形成了审前、审中、审后三阶段调解机制，有些部门领导对某些影响较大的案件亲自主持调解会，不少案件通过调解和解得到妥善解决。二是坚持有错必纠。实践中一些部门存在依据规范性文件作出行政处罚等违法情况，复议机关经审理后确认行为违法或依法予以撤销，体现了有错必纠的原则。三是兼顾案外关联问题处理。一些部门对有些不属于受理范围的行政复议申请，不是简单地不予受理或驳回，而是责成下级行政机关及时调查研究，使矛盾得到稳妥处理。 　　（二）创新工作机制，提高复议工作水平 　　各地适应行政复议办案需要，探索完善行政复议机制。一是建立案件集体审议机制。不少部门建立了行政复议委员会，提高了行政复议工作水平。一些部门建立了部门领导主持、法制部门和业务部门共同参与的案件审理制度，必要时还请法律顾问参加，取得了较好效果。二是创新复议工作方式。住房城乡建设部和不少省级部门实行“裁前告知”制度，对拟作出撤销、变更及责令履行复议决定的，事先与被申请人沟通，指出其存在的问题。一些部门在办案过程中加强与法制办、监察、信访等部门协调联动，争取解决当事人反映的问题。三是引入外部专业人士参与审理。不少部门邀请专家学者或律师参与案件审理，有些地方探索实行听证制度，提高了案件办理质量。 　　（三）发挥层级监督作用，促进地方依法行政 　　各地注重发挥行政复议层级监督作用，推动依法行政。一是坚决纠正违法行为。如实践中一些部门对申请人提出的信息公开申请未给予任何答复，虽然该信息可能不属于本机关公开，但根据《政府信息公开条例》也应告知申请人。对这种不给予任何答复的行为，复议机关责令其履行答复职责。二是落实行政复议意见书制度。复议机关在案件审理中发现下级部门依法行政中存在的问题，通过下发行政复议意见书，引起下级部门特别是主要领导的重视，有针对性进行整改，起到了良好效果。三是以约谈等方式提出改进意见。一些省级部门对复议案件较多的地方，约谈相关领导，提出改进措施。一些部门坚持对行政复议案件进行梳理分析，总结规律性问题，提出依法行政的对策建议。 　　（四）推动制度完善，提升行政管理水平 　　行政复议机关在办案同时，注意发现案件背后制度建设上的不足。一些地方对行政复议案件办理过程中发现的制度上的问题，及时在有关文件中予以明确。 　　总的看，住房城乡建设系统行政复议工作取得了积极成效，为提升住房城乡建设系统依法行政水平作出了贡献。这些成绩的取得，既是国务院法制办和各级政府法制机构关心支持的结果，也凝聚着住房城乡建设系统各级领导和广大行政复议工作人员的汗水。 　　二、认清形势，切实增强做好行政复议工作的责任感 　　（一）城乡建设快速发展，对行政复议工作提出新的挑战 　　当前我国正处于城镇化快速发展时期，2011年年末，我国城镇化率达到51.3%。经验表明，城镇化率在50%～60%阶段，是社会矛盾集中多发期。特别是与城镇化高度相关的城乡建设领域，表现更加明显。随着城镇化快速推进，城乡建设日新月异，工程建设规模不断扩大，房地产资产属性显现，各种利益矛盾日益显化。在此背景下，住房城乡建设系统行政复议案件近年来保持高发态势。2010年以来，住房城乡建设部办案数量在国务院部委中均排名靠前，特别是2012年办案数量大幅上升。从地方来看，4个直辖市住房城乡建设部门的办案数量连续多年居高不下，其中北京市住房城乡建设委，上海、重庆房管部门办案数量连续3年超过200件；江苏、浙江、广东等经济发达省份住房城乡建设部门办案总数较多，其中江苏省住房城乡建设厅办案数量连续3年在200件以上。虽然目前行政复议案件主要集中在经济发达省份，但随着城乡建设发展，其他地区办案数量也在增多。总体看，住房城乡建设系统行政复议案件数量在一段时期内将呈数量大、上升快的态势，对此要有清醒认识。各级住房城乡建设部门要切实增强责任感和使命感，树立依法解决行政争议的理念，充分发挥行政复议化解矛盾、保护权利、纠正违法和教育引导的功能，把行政复议工作做实做好。 　　（二）群众维权意识不断增强，对行政复议工作提出新的期待 　　随着我国经济社会全面发展和民主法治进程的加快，人民群众依法维权意识不断提高，行政复议已成为人民群众维护自身合法权益和监督政府的重要制度。越来越多的群众了解到行政复议具有效率高、周期短、不收费、能有效解决问题的优势，更多地选择行政复议作为解决行政争议的渠道。从住房城乡建设系统复议案件类型来看，主要集中在信息公开、房屋征收、城乡规划等领域，从行政复议案件中可以看到申请人维权意识和能力都在不断增强。我们对此要有正确认识。“十八大”报告将“人权得到切实尊重和保障”作为全面建成小康社会的重要内容。行政复议制度的最高价值目标是尊重和维护人权。群众路线是我党的基本路线，为人民服务是政府工作的宗旨。行政复议工作，归根到底是群众工作。各级住房城乡建设部门要按照“十八大”要求，适应新形势下群众工作新特点和新要求，积极回应群众诉求，坚决纠正损害群众利益的行为，争取群众对行政复议工作的理解和信任。 　　（三）案件办理难度大，对行政复议工作提出新的要求 　　行政复议是公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向有复议权的行政机关申请进行审查的制度。从制度设计看，解决的是对具体行政行为的争议，申请人一般是具体行政行为的相对人。从住房城乡建设系统行政复议案件的特点看，实际情况较为复杂。一是个体案件和群体案件交织。住房城乡建设系统有些案件属于“一事多案”，带有群体性特点，当事人利益诉求不同，复议动机不同，处理难度较大。二是行政和民事争议交织。一些案件虽为行政争议，但其中交织合同、继承、婚姻等民事纠纷，法律关系复杂。三是行政复议和信访、诉讼交织。有些案件属于历史遗留问题，或由信访转化而来，利益诉求多元，争议难以协调。案件办理难度加大，对进一步提高行政复议办案水平提出了更高要求。“十八大”报告要求提高领导干部运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定能力，习近平总书记要求各级党组织和党员领导干部带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化，在法治轨道上推进各项工作。各级住房城乡建设部门要按照“十八大”报告和习近平总书记的要求，善于学习、勤于思考、勇于实践，熟练掌握法律知识，增强业务能力，依法、公正、高效、稳妥地解决行政争议。 　　（四）依法行政仍存在薄弱环节，对行政复议工作提出新的任务 　　在社会主义市场经济体制下，政府拥有公共权力，掌握和控制着较多的公共资源，在经济社会发展中承担着重要职能。同时，也意味着承担着重要的行政责任，违法或不当行政行为会造成资源配置和利益分配失衡，激化社会矛盾。必须看到，当前各级住房城乡建设部门依法行政还存在一些薄弱环节。如信息公开基础工作尚显薄弱；一些工作人员依法行政意识淡薄；有些部门长期没有专门的法制机构或人员，对基本法律和住房城乡建设领域重要法律不熟悉；个别部门程序意识有待加强。这些薄弱环节，正是行政复议需要发挥调整作用的地方。行政复议，就是要通过对具体行政行为的审查，及时纠正违法或不当行政行为；就是要通过强化内部监督，督促行政机关依法履职；就是要及时发现问题，推动完善制度和提高管理水平。各级住房城乡建设部门要把行政复议作为提升全系统工作人员依法行政意识和能力的重要方式，促进广大干部学法、尊法、守法、用法，切实提高运用法治思维和法律手段解决问题的能力。 　　三、明确要求，努力推动行政复议工作再上新台阶 　　党的十八大报告将“坚持促进社会和谐”作为夺取中国特色社会主义新胜利的一项基本要求，作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署，提出了建设“法治政府”和“人民满意的服务型政府”的目标。党中央、国务院高度重视行政复议工作。党的十六届六中全会作出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出“完善行政复议制度”。各级住房城乡建设部门要深刻认识行政复议工作的重要意义，进一步加强和改进行政复议工作。 　　（一）把公平公正作为行政复议工作的灵魂 　　“十八大”报告将自由、平等、公正、法治纳入中国特色社会主义核心价值观的范畴。公正是行政复议工作的灵魂。行政复议机关要坚持公平公正，让行政复议成为群众乐选的行政争议解决渠道。一是坚持复议公平。复议机关要保障申请人的行政复议权，决不官官相护、暗箱操作、偏听偏信，要让每个复议决定经得起司法检验、实践检验和历史检验。二是坚持复议公开。复议机关要向群众公开联系方式、申请程序、司法救济途径等内容，有条件的可以实行公开审理。三是坚持以事实为依据，以法律为准绳。要在明晰事实的基础上，依据法律规定作出复议决定，疑难复杂案件要实地调研，违法或不当行政行为要坚决纠正。四是服务大局。既要保护当事人合法权益，更要维护社会公共利益，处理好个体与群体、局部与全局、当前与长远的关系。 　　（二）把复议为民作为行政复议工作的宗旨 　　行政复议机关要恪守为人民服务的宗旨，牢记我们是人民政府，是服务型政府和法治政府，把人民利益至上的价值理念“内化于心，外化于行”。一是坚持服务群众。要耐心听取申请人诉求，努力争取案外和解；对不属受理范围的，应指出争议解决渠道；对无法判断是否符合受理条件的，原则上应当受理。有条件的地方要设置专门接待场所，方便群众提起申请。二是紧密联系群众。要把行政复议工作过程作为倾听群众意见的过程、做群众工作的过程和法制宣传教育的过程。不能因为工作方式简单，未能解决争议反而产生新的争议，未能消解矛盾反而激化矛盾。三是促进行政调解与行政复议有机结合。对因行政裁量权产生争议的案件，要积极寻找利益平衡点，协调双方和解；对行政不作为案件，在指出问题、督促被申请人主动履责的同时，也要积极促进和解；对虽不违法但有瑕疵的行为，力争被申请人主动纠正达成和解。行政复议机关既要坚持严格依法办案，又要争取调解可能，促进政府机关和相对人的谅解与和谐，增进相互信任。 　　行政复议工作的核心是化解矛盾冲突，协调利益诉求。这要坚持利益法定、公私分明、程序正当、结果公正等原则。利益法定，就是要善于运用法治思维，在法治轨道上解决问题。2011年，我国初步形成了中国特色社会主义法律体系。坚持利益法定，就是要维护群众合法利益，使复议工作始终坚持执法为民的根本宗旨；坚持利益法定，就是要坚持原则，对于无理取闹牟取非法利益的行为，不但不能和稀泥，还要敢于运用复议手段，维护法治权威和尊严。 　　公私分明，就是要平衡公共利益与私人利益。我们是发展中国家，发展是硬道理。没有发展，不能给人民群众带来幸福美满的生活，也不可能实现长治久安。即使在发达国家，为了公共利益的需要，也会对个人权利进行限制，对私有财产进行征收。从事行政复议工作的同志要有大局意识、长远意识，要勇于维护公共利益，促进经济发展、社会和谐。同时切实加强群众合法利益的保护，不得以公共利益为名侵害个人利益。需要强调的是，负责执法的任何政府部门和工作人员都没有也不应该有独立的利益，更不能将这些不当利益以公共利益的面目加以包装。公私分明只能是公共利益与私人利益的平衡，不能有任何其他不相关的考虑。从事复议工作的同志要加强辨别能力，坚持原则。 　　程序正当，就是在为了公共利益依法对个人利益进行限制时，必须履行相关的法律程序要求。要给当事人表达意见的机会，并保证其申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，不要设置障碍，更不能打击报复。行政管理和执法不但要公正，还要让公正看得见。从事复议工作的同志要提高程序意识，把程序正义与实质正义放在同样的位置，提高执法公信力。 　　结果公正，就是说能否有效化解各种矛盾纠纷，关键是看结果是否公正。住房城乡建设领域的矛盾纠纷，尤其是国有土地上房屋征收补偿的各种问题，归根结底还是补偿标准问题。公正不公正，群众心里有杆秤。为了公共利益对私人利益进行限制，一定要给予公平的补偿，大家共享发展成果，做到结果公正。 　　（三）把健全工作机制作为做好行政复议工作的保障 　　工作机制的健全和完善，直接决定着行政复议案件办理的质量。一是健全集体审议机制。对复杂疑难案件、群体性案件、可能作出确认违法或撤销等决定的案件，要经集体审议，有领导同志主持，法制部门和业务部门共同参加。二是业务部门要深度参与。在案件审理中，法制部门应当征求业务部门意见，业务部门应从业务工作角度提出处理意见；对可以调解和解的案件，业务部门应当主动协调各方力量，推动案件调解和解；对复议中发现被申请人依法行政方面的问题，业务部门应当履行监督指导职责；对复议中发现的政策问题，业务部门应当积极修改完善。三是探索实施行政复议听证制度。对复杂疑难案件，探索在办理过程中引入听证环节，充分听取各方意见，提高行政复议社会公信力。当前，有关方面正在推进《行政复议法》修订工作，各地各部门的行政复议制度改革试点也一直在推进。要高度重视并积极参与法律修改和各项改革，通过法律修改和推进体制机制创新，为完善行政复议制度奠定基础。 　　（四）把加强层级监督作为行政复议工作的重要方面 　　层级监督是行政复议制度的重要功能。对下级行政机关的工作，如果只听汇报，往往是“形势一片大好”。行政复议案件能直接真实反映出工作中的问题，上级机关要重视通过行政复议加强对下级机关的监督。一是坚决纠正违法行为。在复议案件审理中，对事实不清、证据不足或违反法定程序作出的具体行政行为，要坚决确认违法或撤销。二是积极运用行政复议意见书制度。对行政复议中发现制度不健全、管理不到位的问题，要通过行政复议意见书指出问题，督促其完善制度、规范管理。三是多种方式开展层级监督。对发生重大违法或影响较大案件的地方，可以约谈有关负责同志，督促规范行政行为；对行政复议中发现依法行政问题较多的地方，可以给予通报，促进地方重视并敦促解决问题。 　　（五）把从源头上预防和减少行政争议作为被复议机关工作的重要内容 　　不少住房城乡建设部门既是复议机关，又是被复议机关。从被复议机关角度，也有不少工作要做。一是重视做好行政复议答复和化解矛盾工作。要在法定时限内提出答复意见，答复意见做到事实清楚、观点鲜明、于法有据、形式规范；要主动加强与申请人的沟通解释，努力化解矛盾，争取申请人主动撤回申请，做到案结事了。二是重视通过个案发现普遍性问题，不断加强制度建设，规范行政行为。对行政许可、行政处罚等涉及相对人切身利益的行为，要严格按照法定依据、条件和程序作出，同时要规范各类行政行为的行政裁量权。要不断提高规范性文件质量，制订规范性文件不能背离法律精神，不能增设行政许可条件，不能设立行政处罚。三是提高热点领域工作规范程度。信息公开，一方面要做好本部门的政府信息梳理和健全档案，明确主动公开和依申请公开事项，另一方面要加强沟通解释和主动服务，减少信息公开申请转化为复议或诉讼的可能。房屋征收，要严格依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，规范房屋征收与补偿活动，积极做好与被征收人的沟通协商，努力做到既维护公共利益，又保障被征收人合法权益。 　　还要强调的是，做好行政复议工作，离不开领导干部特别是“一把手”的重视。住房城乡建设系统各部门负责同志要关心重视行政复议工作，进一步健全行政复议机构，增强人员配置，保障办案经费，加强业务培训，关心复议工作人员成长。上级机关要将下级机关的行政复议工作纳入依法行政考核内容，作为评价依法行政水平的重要指标。 　　做好行政复议工作，责任重大，使命光荣。让我们紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，开拓创新，扎实工作，努力开创住房城乡建设系统行政复议工作新局面，为促进住房城乡建设事业的平稳较快发展和社会和谐稳定作出新的贡献！（有修改） 摘自 《中国建设报》 2013.03.21