行政诉讼第三人的确定规则与范围

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行政诉讼中的第三人是一个颇有争议且比较复杂的理论和实践问题，有关第三人的条件、范围和种类的概括在学术界众说不一，实践中确定第三人的方法和作法亦多 种多样。如何解决有关第三人制度的这些问题，是摆在行政法学界同仁们面前的一个亟待解决的难题，本文就有关第三人的确定原则和规则作些探讨。 一、第三人的确定原则与规则 行政诉讼中的第三人制度是由行政诉讼的特有性质决定的，它是与行政诉讼其他制度相互联系并相互作用的一项诉讼制度。“研究行政诉讼中的第三人制度，应从行 政诉讼特有性质出发，充分考虑设立第三人制度的目的，具体行政行为对利害关系人权益的涉及范围以及第三人制度与其他行政诉讼制度的相互联系。（注：罗豪 才：《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第141页。 ）”在这些基本原则的指导下来具体确定第三人的条件、范围和种类还须遵循第三人的确定规则，只有这样，第三人制度才不至于过于抽象和原则而在实践中无从把 握。 行政诉讼的核心任务是对行政主体作出的具体行政行为进行合法性审查，行政诉讼中的第三人制度同样应为这一核心任务服务，紧紧围绕着合法性审查这一中心内 容，通过对具体行政行为进行审查，纠正违法的具体行政行为，保护各种与具体行政行为有利害关系的人的合法权益，从而使整个社会管理得以有效进行，实现行政 诉讼的根本目的。既然行政诉讼中的第三人制度要服务于整个行政诉讼的目的，那么在第三人的确定规则上应同样体现保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和 监督行政机关依法行政，维护社会公共利益的目的。究竟具备什么样的资格才是行政诉讼中的第三人，第三人的法律地位如何？目前，我国的行政诉讼法及其相关法 律仅作了些原则性规定。行政诉讼法第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民 法院通知参加诉讼。”紧接着，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》第21条又规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利 害关系是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系。”以上两条法规对第三人的概念及其所涉及的利害关系作了原则性的规定，既然有关第三人的法律地位及 其所涉及的法律关系的范围缺乏具体的规定，这就成为确定第三人规则需要解决的问题，尤其对于利害关系的理解是确定规则的关键所在。我们认为这种利害关系即 法律上的权利义务关系是指具有行政诉讼意义上的利害关系，具体应把握两个规则： （一）从利害关系人的法律地位看，既可以是公民、法人或其他组织，也可以是行政机关。 首先，法律上的利害关系或权利义务关系是指法律上权利义务的得失，不同的法律调整不同领域各种行为主体间的利害关系，确定他们相互间的权利义务关系。在市 场经济条件下，不同类型的市场主体都有着各自独立的经济利益或其它利益，即使同属国家机关，不同种类的国家机关也有在国家整体利益一致基础上的部门利益的 存在，如实践中大量存在的行业保护主义和地方保护主义。因此，在市场经济条件下，既然各种利益群体日渐趋于多元化，作为行使国家行政职权的行政主体其自身 利益亦具有排他性。行政主体作出的具体行政行为可能因违法而使诸多的利害关系人的合法权益直接或间接遭到损失，因而与具体行政行为有利害关系的人不能仅仅 局限于作为相对人的公民、法人或其他组织，还应包括与行使行政职权、作出具体行政行为有关的行政机关。如甲行政机关越权行使了乙机关的职权，乙机关以甲越 权行使职权为由重新作出具体行政行为，这时相对人以乙为被告提起行政诉讼，法院只要肯定乙机关的行为是正确合法的，就必然会否认甲机关的具体行政行为；反 之，要肯定甲机关的行为没有越权，则必然承认乙的行为是违法的。因此，导致甲和乙与被诉具体行政行为都有一定的利害关系，甲和乙各自行使职权的范围对确定 具体行政行为的性质起着决定性作用；同时甲和乙也与诉讼的法律后果有着必然的联系，只要其中一方的行为是违法的，并给相对方造成损失，则必然要承担赔偿责 任。故甲行政机关在该案中是与被诉具体行政行为有着行政诉讼意义上利害关系的第三人。 其次，行政诉讼法规定，第三人是与被诉具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，指的是除原告以外与具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他 组织，这里虽没有规定包括行政机关，但也并没有排除行政机关作为第三人的情形。正如行政诉讼法对原告的表述一样，“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益 的公民、法人或其他组织”（注：《中华人民共和国行政诉讼法》第41条第1款。）。 从实践来看，也并没有排除作为相对方的行政机关不服其他行政机关作出的具体行政行为，可以作为原告起诉。依此类推，没有理由把行政机关排除在第三人的范围 以外。如果仅从字面上理解法律条文的规定，就有可能违背行政诉讼第三人制度的目的与宗旨。 再次，随着我国法治建设的日益推进，依法行政观念也逐渐深入人心，行政机关是否能做到依法行政是法治建设能否取得成功的关键。依法行政不仅要求行政机关严 格依据法律规定办事，而且其职权的行使要符合法的基本原则与精神；只要其行为有违法或不当的地方，便要其对自己的行为负责，给相对方造成损失时还应予以赔 偿。这就体现了法治社会“有行为，必有责任”的法理原则，而且这种责任的承担如果不能在行政系统内部得到解决或不可能公正解决时，只得诉诸人民法院。例 如，具体行政行为经过上级行政机关复议后，复议机关由于惧怕当被告，所以大多情况是维持原决定，这时如果相对人不服复议决定起诉，按照现有行政诉讼法规 定，原行政机关应为被告。这时如果把复议机关列为第三人，不仅能够促使其履行职责，实现依法行政，同时也可以帮助法院迅速调查取证，明确行政机关各自职权 范围，界定其行为是否合法，从而提高行政效率和法院的办案率，而绝不会像许多人所预想的那样，因法院介入行政职权的划分而影响行政机关日常的行政事务和法 院的办案效率。所以，如果行政诉讼中行政机关在特殊情况下可以作为原告的话，那么行政诉讼同样也有行政机关作为第三人的特殊情形，而这种特殊情形只能发生 在行政机关对被诉具体行政行为的作出施加了某些实质性的影响（主要指实体权利义务的影响），尤其是这种实质性的影响还不足以使其充当共同被告时。如上述复 议机关维持原具体行政行为时，复议机关可以作为第三人，因为复议机关的维持决定是对原具体行政行为效力的认可；再如两个行政机关依各自职权作出了相互冲突 的行政行为，因两机关都对相对人的合法权益施加了实质性的影响，而且法院在肯定一个具体行政行为的同时，只能否认另一个具体行政行为，所以在被告确定之 后，另一个行政机关亦可作为第三人参加诉讼。 最后，行政机关作为第三人和公民、法人或其他组织作为第三人一样，主要受原告资格范围的限制。行政审判的裁判对象是被告的具体行政行为，而不是第三人未被 起诉的具体行政行为。行政诉讼法中关于起诉、举证责任、收集证据、诉讼期间等规定均是对被告的具体行政行为而言，并无对第三人所作的具体行为如何审查裁判 加以规定，但这并不意味着因第三人的具体行政行为给公民、法人或其他组织造成的损失不承担赔偿责任或因第三人的具体行政行为违法而不承担任何法律责任。只 要第三人的具体行政行为与被告的具体行政行为有着行政诉讼意义上的利害关系，即与被诉具体行政行为的合法性审查有着实质意义的联系，法律在赋予直接受被告 具体行政行为有影响的相对人以原告资格起诉时，也应当赋予那些与被诉具体行政行为有利害关系但却不具备被告资格的行政机关第三人资格来保护原告的合法权 益。另一方面，由于实践中我国行政系统内部追究行政机关及其工作人员的法律责任制度非常不力，导致许多行政机关逃避责任。因而，只有加大司法机关的监督力 度，由司法机关有限制地逐步解决行政违法的责任问题，才能从根本上实现依法行政。这就非常有必要把与具体行政行为的作出有关的行政机关列为第三人，由司法 机关来追究其违法的责任，保护其合法、正确的行政行为免受其他不法行政行为的侵害。 （二）从利害关系的内容看，它指的是行政诉讼意义上的利害关系，这种利害关系所涉及的法律关系的范围，是具有行政诉讼意义的行政法律关系或民事法律关系。 行政诉讼意义上的利害关系指的是与被诉具体行政行为有着行政诉讼意义上的权利义务关系，这种权利义务关系的保护能够实现行政诉讼的最终目的，实现公民、法 人或组织与国家权利义务的平衡。由此看来，只要有利于第三人权利的保护，有利于国家对整个社会的管理，这种利害关系所涉及的法律关系均在第三人制度所涉及 的范围之内。具体来讲，这种法律关系既有第三人与被告之间的行政法律关系，也有第三人与原告之间的行政法律关系，还包括第三人与原告之间的民事法律关系。 首先，第三人不一定必须与被告之间存在行政法律关系。第三人在行政诉讼中与被告之间存在行政法律关系的情形很多，如在治安行政案件中，不起诉的加害人或被 侵害人与公安机关之间的行政管理关系；专利确权案件中被驳回申请而又不起诉的相对人与专利机关之间的行政管理关系。从保护公民、法人和其他组织合法权益， 纠正行政机关违法具体行政行为的目的出发，行政诉讼中的原告已经突破了“行政管理相对人”的资格限制，非行政管理相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其 合法权益亦可提起行政诉讼，这一点虽然目前缺乏明确的法律根据，但这是保护公民合法权益，促进民主法治建设发展的一个必然趋势，而且行政诉讼法也并未排除 非行政相对人作为原告起诉。法律对原告尚无此严格限制，更何况对于第三人，行政法没有规定也无须规定它与行政机关之间的这种行政管理关系或其他行政法律关 系。 其次，这种利害关系中涉及的法律关系有可能包括第三人与原告之间的行政法律关系。如某公民在得到县土地管理部门的建房批准后开始施工，后被县政府以违法占 用土地为由强行拆除，该公民不服县政府的行政强制措施，县政府被列为被告，这时与被诉具体行政行为有利害关系的县土地管理部门与原告之间即存在行政法律关 系。而且这种行政法律关系的存续与否，法律关系调整的结果，关系着被诉的具体行政行为是否合法与正确，对法院正确解决土地使用权纠纷案件起着决定性作用， 因而属于行政诉讼意义上利害关系的范畴。 最后，这种利害关系还涉及第三人与原告之间的民事法律关系，而且主要是直接的民事法律关系。例如某甲租用某乙的录相机经营录相厅，因播放非法录相被公安机 关查封，并扣留了录相机。在该案中某乙与某甲之间是平等主体间的民事租赁关系，但因某乙的录相机被公安机关扣留，故而与查封、扣留的具体行政行为有着直接 利害关系。假如某甲作为行政相对人起诉，某乙则可作为第三人参加诉讼。从法律保护公民的权利范围看，如果公民甲不起诉，乙同样具备原告的资格，只是在甲具 备行政管理相对人资格，以原告身份优先向法院起诉时，乙方能以第三人身份参加到诉讼中保护自己的合法权益。实践中第三人与原告之间的民事法律关系非常复 杂，但只要与被诉具体行政行为有着直接民事法律关系的利害关系人都可以作为第三人，这里需排除与被诉具体行政行为有着间接民事法律关系的利害关系人。如某 甲因出售假冒伪劣产品而被工商部门勒令停业，导致某甲与某乙的供货合同被迫中断，某乙则不能以第三人身份参加诉讼，而只能通过民事诉讼解决双方的合同纠纷 或者在某甲提起行政诉讼时，某乙可以提起行政附带民事诉讼，因此时某乙的损失直接来自于某甲的违法合同的行为，而非直接因工商部门的处罚行为所致。 二、第三人的范围 行政诉讼中第三人的确定原则和规则决定着第三人的范围和种类。既然第三人的确定原则和规则是由行政诉讼的特有性质决定的，并且服务于行政诉讼合法性审查的 目的，因而第三人是与被诉具体行政行为有着行政诉讼意义的利害关系人，那么“第三人的范围亦应界定在全面审查具体行政行为所必需的范围之内”（注：罗豪 才：《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第148页。）。 凡是与被诉具体行政行为有着行政诉讼意义上的利害关系，存在着被诉具体行政行为对相关利害关系人权益涉及是否合法的问题，均应列入第三人的范围。因此，行 政诉讼中第三人的范围主要包括以下几种情况： （一）承受具体行政行为的公民、法人或其他组织为复合主体时第三人的确定 行政诉讼第三人是从行政法律关系的主体中产生的，行政法律关系中双方主体有一方是复合主体时，才有可能产生第三人（注：罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法 学》，中国政法大学出版社1990 年版， 第158页。）。在行政法律关系中，承受具体行政行为的公民、 法人或其他组织为两方以上主体，且均为行政相对方时，其中一方作为原告起诉，则另一方为第三人。如申请发明专利权的三人中，其中一人被批准授予专利权，两 人被驳回申请，被驳回申请的一人起诉，其他两人均为第三人。这里需注意的是，第三人并非都像上述案例中仅作为行政相对方，有时亦表现为间接行政相对方。如 治安行政案件中，被处罚人不服处罚起诉，被侵害人虽不是行政处罚行为的直接相对人，但由于公安机关的处罚行为与其人身权、财产权的保护密切相关，被侵害人 权利的得失与公安机关处罚行为的轻重有着直接联系，因而在被处罚人以原告身份起诉时，被侵害人可列为第三人。 行政诉讼中第三人并非都是直接行政相对人，在土地征用和房屋拆迁案件中体现尤为明显。此类案件中的建设单位因与征地或拆迁这一具体行政行为有着法律上的权 利义务关系，行政机关的具体行政行为是否合法，直接关系到建设单位的经济利益，且其参加诉讼有利于法院正确、及时解决土地征用和房屋拆迁纠纷，因而又是具 有行政诉讼意义的利害关系人，故应列为第三人；但建设单位并不是土地征用和房屋拆迁决定中的行政相对人。 （二）作出具体行政行为的行政主体为复合主体时第三人的确定 由于我国行政职权的交叉和重叠现象比较多，再加上行政职权行使时受某些程序的影响，具体行政行为的作出为复合主体时的情形比较复杂，因此，应分具体情况， 充分考虑各方主体对具体行政行为效力的影响，本着“有行为，必有责任”的法理原则和行政诉讼确定第三人的基本原则，并结合上述第三人确定的具体规则来确定 各种主体在诉讼中的法律地位。 1.作出具体行政行为的行政主体虽为复合主体，但应视不同情况区别对待 在行政法律关系中，如果两个以上行政主体同时作出了具有法律效力的具体行政行为，都对行政相对方的权利义务产生了实质性的影响，那么这几个行政主体可成为 共同诉讼中的共同被告。如行政诉讼法第25条第3款规定：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的， 共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”上述共同被告的确定看似无可争议，但如果两个以上行政主体对具体行政行为的作出采取了不同的态度和作法，则 不能一概确定为共同被告，这里主要指其中一方行政主体对具体行政行为的作出施加了一定影响的情形。 2.行政主体对具体行政行为的作出施加了一定影响时第三人的确定 第一，批准行为引起的第三人的确定。行政主体对具体行政行为的作出施加了一定的影响，但由于其影响程度和范围不同，所以应具体情况具体分析。由于我国行政 程序法很不完善，至今没有一部统一完整的行政程序法典，加之行政管理不健全，具体行政行为的作出大多要经过多层次、多渠道的审批手续，这样，批准行为性质 的认定就成为保护相对人和其他公民、法人和其他组织合法权益的又一前提条件。如甲机关批准乙机关的具体行政行为，如果依据法律规定这种行为属于程序性的职 权的行使，且这种程序不足以影响相对人的实体权利义务，则应视为与具体行政行为有利害关系的行为。甲机关虽未给相对人的权利义务带来实质性的影响，但因其 对具体行政行为的作出施加了程序性的影响，从依法行政角度出发，这种施加影响的行为并没有在行政系统内部得到有效的监督，故而通过行政诉讼将甲列为第三 人，既可以促使其依法履行职责，又能帮助法院全面、及时、准确地认定具体行政行为的性质，从而保护公民、法人和其他组织的合法权益。 第二，复议机关维持原决定时第三人的确定。行政主体对具体行政行为的作出施加了影响或间接涉及行政相对人的合法权益而成为第三人还应包括复议机关维持原具 体行政行为时的情形。在此情况下，虽然复议机关维持原决定并不直接对相对人发生效力，但因其对原行政行为的效力予以肯定，间接影响了相对人的合法权益，故 应视为与被诉具体行政行为有着法律上的权利义务关系。同时，因为司法实践中复议机关惧怕当被告，故而大多通过维持原决定逃避法律责任。因此，复议机关有条 件也有必要列为行政诉讼的第三人。 第三，两个行政主体作出的相互冲突的具体行政行为时第三人的确定。两个行政主体依各自职权分别作出了相互矛盾和冲突的具体行政行为，首先这里应排除两个行 政主体充当共同被告的情形。因为从逻辑学观点看，相对人不可能也不能够将两方主体作为共同被告起诉，而且法院在肯定其中一个具体行政行为合法的同时，也必 然会否定另一个违法或不适当的具体行政行为，因而适格被告只有一个行政主体。这样，只要相对人以一方主体为被告起诉，则另一方主体作出的具体行政行为不仅 可以帮助法院认定被诉的具体行政行为是否合法，同时被诉具体行政行为的维持、撤销与变更，也直接影响着未被起诉的行政主体的利益得失，亦会导致未被起诉的 具体行政行为的撤销与变更。因此，非被告的行政主体应列为第三人。 第四，党委行为引起的第三人的确定。由于我国政治体制改革的不彻底，党政职能没有很好分开，各级党委参与或者影响行政决策、行政命令和决定的现象大量存 在，那么党委如何对自己的行为负责？行政诉讼的被告具有恒定性，即只能是行政主体，这一特点决定了党委不可能充当被告。我国宪法规定，各级党的组织机构应 在宪法和法律规定的范围内活动，所以其行为应向法律负责。在行政管理实践中，既然党委行为影响了行政处理决定的作出，影响了相对人的权利义务的得失，即应 视为与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，可以列为第三人。这样既可以确保党委行为的规范化和法律化，促使党的政策科学化、制度化，也能够使党的活 动接受法律的监督，接受群众的监督，以进一步加强和改善党的自身建设。至于对党委行为的审查，可以仿照对被诉具体行政行为的审查程序，但因其法律地位的特 殊性，在审查方式和责任的承担上应和行政主体有所不同。 第五，非法律、法规授权的组织列为第三人的情形。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题意见》第19条规定：“公民、法人和其 他组织对行政机关与非行政机关共同署名作出处理决定不服，向人民法院提起行政诉讼，应以作出决定的行政机关为被告，非行政机关不能当被告，但侵犯公民、法 人或其他组织合法权益，需要赔偿的，法院可通知非行政机关作为第三人参加诉讼。”有关第三人的这一补充规定，笔者认为不符合行政诉讼被告和第三人确定的原 则与规则。行政机关和非行政机关共同署名作出处理决定，应分情况区别对待。只要非行政机关有法律法规的授权并与行政机关共同署名作出处理决定，则符合行政 诉讼共同被告的资格；若非行政机关无法律、法规的授权（司法实践中多为非法律、法规授权的组织），和行政机关共同署名作出处理决定，当事人不服，应以行政 机关为被告，非行政机关因对具体行政行为的作出施加了实质性的影响，只因其不具备被告资格，故应列为第三人参加诉讼。法院既可以对行政机关和非行政机关的 行为一并处理，促使行政机关依法行政，也可以制约非行政主体的无权限行为，并通过赔偿给公民、法人或其他组织造成的损失，使非行政主体承担无权限行为导致 的法律后果。 总之，第三人的确定是一个复杂的理论与实践问题，要科学地界定其范围，只能从行政诉讼的特有性质出发，遵循第三人确定的基本原则；同时要结合我国具体、丰 富、不断发展和变化的行政管理和行政诉讼实践，与其他保护公民、法人和其他组织的法律，尤其是行政诉讼的其他法律制度协调一致，灵活把握第三人的确定规 则，这样才能实现第三人制度建立的目的与宗旨。