关于全面推进节约集约用地的意见

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中共江苏省委　 江苏省人民政府

关于全面推进节约集约用地的意见

苏发[2014]6号

为深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，全面落实习近平总书记对江苏提出的“深化产业结构调整、积极稳妥推进城镇化、扎实推进生态文明建设”三项重点工作要求，紧紧围绕“两个率先”和“八项工程”新部署，以全面深化改革为动力，进一步优化国土空间开发格局，健全土地节约集约利用体制机制，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用，切实做好保护资源、节约集约、维护权益、改革创新工作，现就全面推进节约集约用地提出如下意见。

一、指导思想和主要目标

（一）指导思想

以党的十八大和十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议精神为指导，全面贯彻落实省委十二届六次全会精神，以节约集约利用资源为路径保障科学发展，深化土地管理制度改革，坚持尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益，将节约集约用地贯穿于经济社会发展全过程，按照“坚守底线、积极稳妥、试点先行”的原则，合理控制土地开发强度，严守耕地保护数量和质量红线、永久基本农田红线、生态保护红线和城市发展边界线，全力实施“空间优化、五量调节（控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量）、综合整治”节约集约用地三大战略，整合建立一整套行之有效的节约集约用地制度体系，实现节地水平和产出效益双提升（简称“双提升”行动计划），在更高层次上探索建立具有江苏特色的节约集约用地模式，着力形成规模集中、要素集聚、产业集群、用地集约、效益集显的新格局，推动“八项工程”取得更大成效，努力开创江苏经济社会发展新局面。

（二）主要目标

——守住耕地保护红线。健全耕地保护责任制度，严格划定和保护永久基本农田，落实高标准基本农田建设任务，优化耕地和基本农田布局，强化耕地数量和质量占补平衡，确保土地利用总体规划确定的耕地和基本农田数量不减少、质量有提高，保障粮食安全。到“十二五”期末和“十三五”期末，高标准基本农田面积分别达到2365万亩和4275万亩。

——国土空间开发格局不断优化。强化土地利用总体规划整体管控，优化空间结构，控制开发强度，严格划定城市发展边界，促进人口有序集疏、产业合理集聚、空间高效集约，推进区域协调发展和城乡一体化建设，促进生态文明建设，最大程度地发挥土地利用综合效益。认真落实土地开发强度控制要求，确保全省生态保护红线区域占全省国土面积比例不低于20%。

——节地水平和产出效益显著提升。全面推进“空间优化、五量调节、综合整治”三大战略，节地水平和产出效益保持全国前列。“十二五”时期，全省单位GDP占用建设用地降低31%，建设用地地均GDP产出水平力争提升50%，盘活利用存量建设用地总规模80万亩；在此基础上，“十三五”时期全省单位GDP占用建设用地再降低33%，建设用地地均GDP产出水平再提升50%。节地水平和产出效益保持全国前列。

——节约集约用地制度机制更加健全。落实和完善“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”节约集约用地制度，全面推进土地利用和管理法制化、信息化、规范化建设，为提升土地节约集约利用水平创造条件。

二、主要任务

（一）优化国土空间开发格局

——统筹协调区域土地利用。试点“多规合一”，探索形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系，统筹谋划人口城镇化、产业发展、资源利用和环境保护，合理安排生产、生活、生态空间，推进国土集聚开发、分类保护和综合整治，逐步形成人口、经济、资源、环境相协调的节约集约型国土空间开发格局，为积极稳妥推进新型城镇化、促进城乡发展一体化和农业现代化提供有力支撑。严格执行生态红线区域保护，从根本上预防和控制各种不合理的开发建设活动对生态功能的破坏。根据不同区域的功能定位、发展目标和开发强度，科学配置土地资源。苏南地区与转型升级率先发展目标相适应，编制实施苏南现代化建设示范区土地利用总体规划，建设苏南节约集约用地示范区，严格控制新增建设用地，加大城乡建设用地整治挖潜力度；苏中地区与融合发展特色发展相适应，合理安排新增建设用地，调整优化城乡用地结构和布局，推进土地资源综合统筹和合理配置；苏北地区与跨越发展全面发展相适应，适度增加新增建设用地，重点开展农村土地综合整治，鼓励合理使用未利用地。充分发挥沿海地区区位独特、后备资源丰富的比较优势，坚持依法依规、科学合理综合开发利用滩涂资源，优先保护生态空间，合理拓展农业空间，统筹安排建设空间。按照陆海统筹要求，编制实施沿海地区土地利用总体规划，科学合理开发利用滩涂资源，促进江苏沿海地区发展战略的有效实施。

——优化城乡土地资源配置。探索实行人地挂钩政策，以提升城镇化发展质量为目标，从严合理控制城市建设用地规模，科学划定城市发展边界，调整优化现有城镇各业用地内部结构，着力促进人的城镇化，将城镇建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩，城镇化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城镇定居规模挂钩，形成大中小城市和小城镇协调发展格局。在充分尊重农民意愿和维护农民合法权益的基础上，鼓励引导有条件地方的农户将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房。优化城乡建设用地和农业用地空间布局，开展建设用地普查，摸清建设用地存量家底，为盘活存量奠定坚实基础，着力释放存量建设用地空间，提高存量建设用地在土地供应总量中的比重，实现土地集约高效利用。

——强化规划管控引领作用。城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境建设等相关规划涉及土地利用的内容，应当符合节约集约用地要求，与土地利用总体规划相衔接。制定实施土地利用总体规划管理办法，充分发挥土地利用总体规划和城乡总体规划对城乡用地规模、结构和布局的统筹管控作用，进一步落实建设用地空间管制制度，完善规划目标实现措施。将土地利用总体规划确定的管制分区以及地块所在区域的规划主导用途作为土地审批土地利用规划审查的依据，增强规划实施的规范性和可操作性。建立土地利用总体规划实施评估修改制度，全面评价规划实施情况。确需修改土地利用总体规划的，必须在不突破城乡建设用地总规模的前提下，按照规定的条件和程序办理。鼓励线性基础设施并线规划、集约布局。

（二）切实落实耕地保护责任

——加强耕地保护和高标准基本农田建设。严格落实耕地保护责任和基本农田划定任务，以全国第二次土地调查成果为基础，划定永久基本农田和生态保护红线，实现数量管控、质量管理和生态管护目标，确保粮食安全。建立耕地保护补偿激励机制，探索逐步建立耕地保护基金制度，促进耕地尤其是基本农田的保护。探索“以补代投、以补促建”土地整治模式，促进和落实高标准基本农田建设任务。以新增建设用地土地有偿使用费为主体，引导和聚合相关涉农资金，加大高标准基本农田建设投入，并鼓励集体经济组织和社会团体投资，共同参与高标准基本农田建设。将土地整治形成的优质耕地及时划入基本农田管理，归并整合零散基本农田。健全耕地质量调查评价与监测体系，动态掌握全省耕地质量变化趋势。

——加大补充耕地力度。部署开展耕地后备资源专项调查，通过土地开发复垦整理增加耕地补充来源。重点实施沿海滩涂土地综合开发利用和黄河故道流域土地综合整治等工程。适时提高耕地开垦费标准，调动各方开展土地整治的积极性。实行补充耕地指标市场交易机制，完善易地补充耕地激励机制。落实非农业建设占用耕地单位的耕地占补平衡法定义务，强化耕地占补平衡数量和质量整体考核。强化补充耕地后续培肥，提高补充耕地质量。

（三）实行差别化土地管理政策

——加强土地利用计划调节。完善土地利用年度计划分配办法，将新增建设用地计划指标安排与区域资源环境容量、土地开发强度、产业结构优化、耕地保护责任目标履行和节约集约用地水平以及依法用地情况相挂钩，与城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用规模的安排相统筹。新增建设用地计划指标重点支持民生工程、战略性新兴产业、高端制造业和现代服务业发展用地。支持国家级、省级开发园区建设，推进创新型园区和新型工业化产业示范基地建设，促进产业转型升级和创新发展能力的提升。实施土地利用年度计划指标预下达制度，有效提高年度计划使用效率。建立交通、水利、能源等重大建设项目用地的部门协调工作机制，统筹安排年度建设规模和开工时序。对单位地区生产总值建设用地消耗量下降幅度和单位建设用地二、三产业增加值提高幅度较大的地区，给予适当奖励。

——严格落实供地政策。建立健全产业用地节地准入体系，根据产业结构调整和转型升级需要，修订完善并严格执行土地使用标准，动态调整《禁止用地项目目录》和《限制用地项目目录》，实行建设项目用地负面清单管理，凡纳入负面清单和不符合规定条件的建设项目，不得办理土地审批和供地手续。建立建设项目节地评价制度，全面开展城市和开发区节约集约用地评价，促进各类主体节约集约用地。对尚未发布土地使用标准、建设标准和因安全生产、地形地貌、工艺技术等确需突破土地使用标准的建设项目开展节地评价，依据节地评价结果办理供地手续。严格落实净地供地规定，禁止“毛地”出让。全面推行工业新增用地预申请制度，各地应当结合本地实际，制定新增工业建设用地亩均固定资产投资强度、建设强度、工业项目达产后的产出效益标准，不符合标准或适宜使用标准厂房的工业项目，不再单独供地。

——引导土地立体开发利用。鼓励合理利用地上地下空间，研究制定促进地下空间开发利用的政策措施，促进城镇土地复合利用、立体利用、综合利用。鼓励土地使用者在符合规定条件的前提下，通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率。对符合规划、不改变用途的现有工业用地，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对依法办理出让、改变用途等相关用地手续的工业用地，鼓励改造升级和集约利用。全面推进四层及以上配工业电梯的高标准厂房建设与使用。建设用地使用权在地上地下分层设立的，可以根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层的出让最低价标准，取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权相关规定执行。

（四）强化土地资源市场配置

——完善土地有偿使用制度。围绕使市场在资源配置中起决定性作用的要求，深化土地有偿使用制度改革，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，推动经营性基础设施和社会公共事业用地有偿使用。各地可以结合区域经济发展特点，制定高于国家标准的工业用地出让最低价标准，促进形成有效调节工业用地和居住用地的合理比价机制。强化土地利用全周期管理，在国有建设用地使用权法定最高有偿使用年期内，根据产业生命周期合理确定工业用地有偿使用年期。探索工业用地实行长期租赁、先租后让、租让结合等灵活多样的供地方式。工业用地可以先以招标拍卖挂牌方式租赁取得，并明确约定正式投产后转为出让建设用地的条件，达到约定的受让条件后，签订出让合同，转为出让建设用地。强化单位土地面积投资强度和税收等产出效益的硬约束，国有建设用地使用权出让合同中应当明确对达不到投入产出标准或约定要求的工业用地，采取有偿收购等方式收回的内容，探索实行土地出让合同履约保证金制度，推动产业结构调整和经济转型升级。

——建立城乡统一的建设用地市场。改革土地征收制度，缩小征地范围，规范征地程序，落实征地补偿标准调整机制，提高农村集体和农民在土地增值收益中的分配比例。严格执行征地补偿资金预存制度，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，做到即征即保，应保尽保。按照中央统一部署开展农村集体经营性建设用地流转，制定农村集体经营性建设用地流转办法，依法规范开展集体经营性建设用地流转。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，保障农民公平分享土地增值收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

——加强土地市场动态监测。加强市场动态监测与分析研究，引导土地市场健康平稳发展。逐步建立标定地价体系，各地可以制定发布科研研发用地基准地价，实现基准地价、标定地价、市场交易地价等信息定期发布。完善土地收购储备制度，制定工业用地回购和转让政策。加强储备土地管理，各地应当编制土地储备规划和年度土地储备计划，科学确定储备土地的总量规模、融资需求和实施时序，合理编制年度资金收支预算，严格规范资金的使用与管理。

（五）实施土地综合整治

——推进农村土地综合整治。按照城乡一体化和现代农业发展要求，围绕新农村建设和农业现代化发展，综合运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩、集体土地股份合作制改革等政策手段，发挥政策组合优势，提升农村土地综合整治工作水平。制定农村土地综合整治实施意见，坚持政府统一组织和农民主体地位，以农村土地确权登记发证为前提，科学编制土地整治规划，整合涉地涉农资金和项目，因地制宜整村整乡实施田、水、路、林、村综合整治，切实提高粮食综合生产能力和农村人居环境。保障农户宅基地用益物权，探索农村宅基地退出补偿机制。紧密围绕新型城镇化、新农村建设和城乡发展一体化，在充分尊重农民意愿、保障农民合法权益的前提下，规范推进城乡建设用地增减挂钩，确保耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不增加、结构更优化。按照新型城镇化发展要求，探索增减挂钩指标合理使用范围和方式。在同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整的，在确保先垦后用、建设用地总量不增加的前提下，由省国土资源厅统筹安排、严格监管，纳入国土资源部农村土地综合整治监管平台。

——推进城镇低效用地再开发。适应新型城镇化发展和产业转型升级需要，按照“明晰产权、统筹规划、利益共享、规范运作”的原则，创新存量建设用地利用和管理制度，稳妥开展城镇低效用地再开发，推进旧城镇、旧工矿和“城中村”改造，积极推进建设用地“退二进三”，提升城镇土地的人口和产业承载能力。在严格保护历史文化遗产和传统建筑、保持城乡特色风貌的前提下，因地制宜采取协商收回、收购储备、调整用途等多种方式，推进城镇更新和用地再开发。在充分尊重权利人意愿的前提下，鼓励采取自主开发、联合开发等多种模式，分类开展“城中村”改造。加快批而未供、供而未用土地消化利用，严格执行闲置土地处置规定，依法加大闲置土地处置力度，对闲置土地足额征缴闲置费，达到收回条件的依法予以收回。对供地率较低和闲置土地率较高的地区，核减下一年度新增建设用地计划指标。

——推进工矿废弃地复垦利用。按照生态文明建设和矿区可持续发展的要求，探索矿地一体化统筹管理的新路径，综合运用土地复垦、工矿废弃地复垦利用和矿业用地方式改革等政策手段，全面推进新建在建和历史遗留矿区土地综合整治，切实改善生态环境，提高节约集约用地水平。制定工矿废弃地复垦利用试点管理办法，规范推进工矿废弃地复垦利用试点。加大土地复垦的财政投入，在国土资源部批准的规模和范围内，有序推进工矿废弃地复垦利用，加快历史遗留、有合法权源的废弃矿山、采煤塌陷地和废弃盐田等的复垦利用，及时做好上图入库。严格落实矿山企业复垦义务，确保新建在建矿山全面复垦。

三、保障措施

（一）加强组织领导。省政府建立全面推进节约集约用地联席会议制度，每季度定期沟通工作情况，协调解决重大问题。各地要建立政府主要领导总负责，牵头部门组织协调，有关部门分工负责的工作机制，保障必要的工作条件，切实将节约集约用地要求落到实处。

（二）落实共同责任。构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的节约集约用地共同责任机制，发改、经信、农业、人社、商务、财税、环保、国土、住建、规划、交通、水利、金融、监察、审计、海洋渔业等部门要按照职责分工，落实分工责任，尽快制定相关办法和措施，协调联动，形成推进节约集约用地的整体合力。各级人民政府签订的耕地保护目标责任书要增加落实节约集约用地责任的内容。

（三）提升管理水平。按照职能转变、权责一致的要求，优化建设用地审批程序，在严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划的前提下，推进城市批次用地审批改革，提高审批效率。推进城乡一体化地政管理，完善土地产权管理制度体系，全面完成农村集体土地使用权确权登记工作。整合不动产登记职责，建立不动产统一登记制度，将分散在多个部门的土地、房屋、草原、林地、海域等不动产登记职责整合由一个部门承担。建立不动产登记信息管理基础平台，做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。建立健全土地利用动态巡查制度，实行建设项目开工申报、竣工验收和诚信管理制度。夯实国土资源业务技术基础，充分利用遥感监测、地理信息系统等技术手段，推动和鼓励信息技术创新，开展土地变更调查、动态监测，加快建设国土资源“一张图”工程，构建土地“批、供、用、补、查、登”监管综合平台。坚持依法用地，严肃查处违法用地。深入开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，提高全社会节约集约用地意识，营造节约集约用地的良好社会氛围。强化节约集约用地科技创新，研究、示范和推广各类工程设计和建设节地新技术、新方法，推行建设占用耕地表土层剥离办法，探索资源综合循环利用模式。

（四）统筹推进实施。省国土资源厅要按照《国土资源部关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》（国土资函〔2014〕54号）精神，细化落实本意见的相关要求，针对强化管控落实最严格耕地保护制度、加强土地综合整治和全面推进节约集约用地，尽快研究制定相关配套措施和管理办法，分别制定全面推进节约集约用地的“空间优化”、“五量调节”、“综合整治”三个战略实施方案，并会同苏州市、南通市和淮安市分别制定“三优三保”行动、陆海统筹和新型城镇化中土地使用制度改革等三个工作实施方案，经省政府批准后报国土资源部备案。其他各市也要结合本地实际，按照积极稳妥、一市一策、以点带面、先行先试、统筹推进的原则，制定本地区推进节约集约用地的工作实施方案。适时开展实施情况中期评估，研究确定“十三五”时期节约集约用地的创新示范总体目标和政策措施；2020年全面总结工作成效。

（五）强化绩效考核。将节约集约用地主要指标纳入全省及各地经济社会发展目标，建立国土资源节约集约利用综合评价考核制度，制定相应的考核奖惩办法。省政府每年对各市、县（市）上年度国土资源节约集约利用进行综合评价考核，实行激励政策，将国土资源节约集约利用与新增建设用地计划分解下达、土地综合整治项目和资金安排等相挂钩。耕地保护、节约集约用地及依法用地情况纳入市、县（市、区）党政领导班子和领导干部综合考核评价体系，并实行任期经济责任审计。开展单位地区生产总值建设用地占用及下降率监测考核和年度评估，评价结果予以公开，发挥示范带动作用。各地要定期将节约集约用地和土地执法检查情况向同级人大常委会报告。