全国小水电生存和发展困境的报告

lzh123198

全国小水电生存和发展困境的报告
——小水电加快推进电力体制改革的建议
祁阳县小水电协会
一、小水电严峻的生存和发展困境
（一）法律与政策的困境
1、有法不依。
目前在国家有关法律中，确有许多保护和支持小水电合法权益的条款，但由于小水电地处信息不畅分散边远的山区乡村，面对的是垄断强大无所不能的竞争对手，加上因经济实力差而无话语权的边沿化处境，因此这些法律条款大部分被有关部门人为搁置，形同虚设。
《价格法》“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格机制，价格的制定应当符合价值规律”； “政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况”；《电力法》“上网电价实行同网同质同价”；《政府定价行为规则》“制定价格应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求关系”；《上网电价管理暂行办法》（发改价格[2005]514号）“独立发电企业的上网电价，其中，发电成本为社会平均成本”；国家发改委等8部委《关于加快电力工业结构调整促进健康有序发展有关工作的通知》“实现水电全额上网，同网同价”等等这些看似完美的法律条款，对小水电来说却只是水中月和镜中花，可望而不可及。
目前我国对小水电实行的是违反法律同网不同价的最低上网电价和违背价值规律“价格由社会平均成本决定”的“一厂一价”的行政审批制度，造成小水电上网电价，不仅在风能、太阳能、生物质能等可再生能源中是最低的，而且在火电、核电、大中型水电等常规能源中最低。特别是“一厂一价”使小水电的上网电价严重脱离其价值，形成同一条河流上的上网价格不同，装机大小不同的上网价格不同，投资业主不同的上网价格不同，有无关系和靠山的上网电价不同的混乱状况，造成恶意提高成本、大肆行贿受贿和肆意权力寻租在电价审批中盛行。
目前，贵州小水电上网电价有从0.2194/千瓦时到0.32元/千瓦时等4种；湖南有从0.275/千瓦时到0.39元/千瓦时等11种；福建有从0.26/千瓦时到0.39元/千瓦时等6种；吉林有从0.33/千瓦时到0.5014元/千瓦时等16种，其中最低的上网电价只有0.2194/千瓦，云南少量地区的实际结算电价在0.18元/千瓦时左右（而脱硫燃煤机组0.5元/千瓦时左右；风能0.61元/千瓦时；太阳能1.15元/千瓦时）。
2、无法可依
在各种电能，特别是在可再生能源发电中，唯独小水电常常被有关政策和法律遗弃或排挤，合法利益常常被损害或侵害，在某些方面，小水电这个可再生能源的待遇还不如常规能源（许多国家装机10000千瓦发下的小水电属于绿色能源，有许多扶持和优惠的政策）。
第一，被《可再生能源法》遗弃。
《可再生能源法》第二条：“本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。水力发电对本法的适用，由国务院能源主管部门规定，报国务院批准”。该法律实施至今已近十年，仍不见《水电适用可再生能源法的规定》出台，小水电一直在可再生能源的是与非之间徘徊。
第二，被《可再生能源法》的配套政策排挤。
（a）国家发改委发改价[2006]7号《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》第二条“本办法适用范围为：风力发电、生物质发电、太阳能发电、海洋能发电和地热能发电。水力发电价格暂按现行规定执行”，将小水电与大中型水电归为一类，被排挤在外；第五条“可再生能源（不含小水电）发电价格高于当地脱硫燃煤机组标杆上网的差额部分，在全国省级及以上电网销售电量中分摊”，同属可再生能源，一个高于常规能源部分都可以分摊，而小水电却还低于常规能源。
（b）国家发改委发改能源[2006]13号《可再生能源发电有关管理规定》第十二条“可再生能源并网发电项目的接入系统，由电网企业建设和管理。对直接接入输电网的水力发电、风力发电、生物质发电等大中型可再生能源发电项目，其接入系统由电网企业投资，产权分界点为电站（场）升压站外第一杆（架）。　对直接接入配电网的太阳能发电、沼气发电等小型可再生能源发电项目，其接入系统原则上由电网企业投资建设”。本条明确规定大中型可再生能源和太阳能、沼气发电等小型可再生能源由电网建设和管理其接入系统，甚至包括大中型水电，唯独抛弃了地处农村山区、远离负荷中心、接入系统投入占电站投入比例更大的，更加需要由电网回购电源项目配套送出工程项目的小水电。《国家能源局综合司关于电网企业回购电源项目自建配套送出工程有关事项的通知》[国能综监管〔2014〕84号] “对小型可再生能源项目配套自建送出工程，厂网间要加强协商，鼓励有条件的电网企业根据实际情况安排回购工作”由于水电的属性没有明确，同样无操作性。
（c）国家发改委发改价格[2007]44号《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》第二条“本办法所称可再生能源发电是指风力发电、生物质能发电、太阳能发电、海洋能发电和地热能发电”，唯独没有小水电。
3、违法不究。
关于小水电的上网电价违法和依法落实小水电的有关法律规定和地位的问题，全国各地小水电企业或者协会已多次向各级各部门作了许多反映和汇报，但都石沉大海，有关部门仍然我行我素，这种无视法律规定，行政不作为和行政乱作为的行为，严重损害了小水电企业的利益，给小水电企业带来了巨大的伤害，给我国可再生电源的发展造成巨大的损害。这种权力寻租和利益驱动，长期不依法办事，甚至违法办事的部门和个人，造成小水电的合法诉求被公然漠视，被无理对待，被非法处理，却没有人受到丝毫的追究和处罚。归根结底，都是价格主管部门的行政执法缺乏监督、缺乏追究，是执法不严、违法不究的结果。
（二）体制与制度的困境
因为小水电“小”，所以其生存能力差，自我保护能力弱，国家之所以将其区别于大中型水电，其目的就是要特别保护小水电容易受到侵害的合法利益。
     1、小水电上网电价行政审批的制度困境。
习近平总书记在第六次中央财政领导小组会议的能源工作专题会上明确提出“坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系形成主要由市场决定能源价格的机制”。
我国长期以来实行的是电价行政审批，这就必须能够做到准确、及时、全面地核定全国范围内的电网和所有不同类型电站的发电、输电、变电、配电和用电等环节的成本，但是，全国电力系统庞大而复杂，不同时期、不同地区、不同管理方式使得发供电企业的成本和费用千差万别、瞬息万变和变幻莫测，更何况，电网一直在实行高工资、高福利的政策，并不断利用其第三产业转移和隐藏利润。事实上，电价的行政审批，没有任何的科学依据、市场依据和法律依据，没有任何可操作性，这种仅凭人情和金钱的潜规则来确定的行政审批电价，只会使资源配置混乱、产品价格扭曲，造成电力系统内部矛盾不断、纷争不止、乱象丛生。
吉林省小水电的十几种上网电价，低的0.33/千瓦时，高的0.5014元/千瓦时，相差达0.1714/千瓦时，没有任何法律依据和科学理由。
2、电网掌控电力系统的行政职能的困境。
由于历史和体制的原因，电网仍行施着部分的政府行政职能，掌握着行业规则的制订，主宰着电力的上网、调度、计量、结帐等，既当运动员，又是裁判员，让小水电处于被宰割的地位；如果在电网是与小水电利益的相互博弈中，没有主持公道的第三方，其必定会充分利用手中的上网、调度、计量、结帐权，无所顾忌侵占对方的利益，在湖南某县，一个供电企业的第三产业公司承包某公路线路搬迁工程，需要搬移几个电站并网线路，在不告知该电站搬迁方案和停电方案的情况，在电站损失无任何赔偿或补偿的情况下，电网就能做出在丰水季将对电站造成100余万元损失的十几天的停电调度计划。
3、电网控制电力系统利润的困境。
在整个“发”“供”“用”的电力运行的链条中，电网（供）是隔在“发”和“用”中间一座巨大的山，阻碍了“发”和“用”之间正常市场流通关系，控制着的整个电力的输送、调度、运行、计量和销售，掌控着整个电力能源的全部成本和利润，并采取各种方式隐瞒和侵占，从而形成一个巨大的吸金黑洞，小水电要取得自己的合法利润，必须从电网的杯中分羹，这无异虎口夺食，因而，改革取得的红利全被电网黑洞吸取，用户、发电行业和社会都得不到。比如：实施阶梯电价后，根据“中国新闻网”记者调查，武汉执行阶梯电价后的首个居民用电抄表日，月户平增加电费10元，年均增加120元，按此推算，如果全国有4亿户左右，全国年增加电费达500亿元左右，随着人民生活水平的提高，用电还会增加，增收的电费也还会大幅提高，有关部门本来也表态增加的利润是用来弥补发电企业的亏损的，却如石沉大海，所有的利润都被电网独吞。
4、不断垄断坐大的“国家”电网与分散弱小的“小”水电同台竞争的困境。
企业在追逐利润的过程中往往会不择手段，特别是电网冠以了“国家”的名义后，就可以与国家监管部门平起平座，使监管者被边缘化，就可以凌驾于政府和《电力法》《反垄断法》《价格法》上，逍遥于法律之外，就难以做到严格监管、公正执法和自由竞争，给社会带来巨大的欺骗性和蒙蔽性，给国家的形象与威信造成巨大损害。物价部门在制定上网电价时，常常将电网当成小水电的主管单位，只顾及到电网的利益，从不考虑小水电的实际情况、不征求小水电企业的意见，人们还误以为这是国家意志的体现。 例如，广西兴安县物价局在决定上网电价时，就要求电站提供供电部门的意见。
5、不合理收取小水电的开发和使用费用的困境。
一是缴纳出让金和补偿费不合理。
2010年财政部、国家发改委和国家能源局以财综[2010]105号下发《关于规范水能（水电）资源有偿开发使用管理有关问题的通知》明确指出“以水能（水电）资源开发使用权有偿出让名义向水电企业收取出让金、补偿费等名目的费用，不仅违反了行政事业性收费和政府性基金审批管理规定，而且加重了水电企业负担，影响了水电企业正常的生产经营活动”。明文禁止收取上述费用，但是有关地方政府和水利部门却仍然出台一些违背中央的政策的一些规定，仍然违规收取。目前，全国对小水电开发的制度和政策不尽相同，有收取出让金的，也有收取补偿费，还有要求捐建项目的。
二是缴纳“水资源费”不合理。
风能、太阳能、生物质能和小水电等同属可再生能源，其中小水电上网电价不仅没有按政策法规到位，却还要交纳的一笔巨大的资源费，即“水资源费”。既然太阳能、风能和生物质能不需要交纳所谓的“太阳资源费”、“风资源费”和“生物质资源费”，为何小水电却要交纳“水资源费”，可再生能源不仅不消耗资源、不浪费资源、不污染资源，还提高了资源的效用，节约了煤炭资源，小水电还能调蓄洪水、改善水质、提高航运能力，而国家行政规费设置目的是为了珍惜资源、节约资源，这是与鼓励发展小水电等可再生能源的政策背道而驰的。
三是收取其他不合理费用。一些地方政府和物价部门，不按国家法律和政策足额提高小水电价格，还想方设法收取各种费用以弥补其人员超编不足，有些地方仍然还在以各种名义收取小水电的价格调整基金。比如：广西兴安县在县政府的2001年第一次会议纪要中已经明确0.005元/千瓦时的价格调整基金“不包含在调整后的小水电上网电价内”，在供电公司收缴不到后，物价局又给供电公司送代扣委托书，至今已强行扣缴全县小水电企业政府价格调整基金150多万元。
四是小水电站从电网倒用电不能互抵不合理。小水电生产的间歇性、检修保安不可避免，基于小水电功能的特殊性，国家制定了小水电与电网同时段电量互抵政策，八十年代以来就正常实施，但最近两年在小水电不知情的、又无政策依据的情况下被取消，且下网执行工业电价，还要无功考核，极不合理。
（三）公平与公正的困境
在各种不同能源中，小水电待遇最差、上网电价最低；在与电网的交易中，小水电是处境最弱、权益最少。
1、小水电与国家电网职工的工资待遇不公平。目前电网干部职工年收入十几万，甚至几十万，还享受高福利、高待遇，而小水电企业的职工年收入却只有二三万元，平均收入远远低于行业平均水平和社会平均水平。
   2、民营小水电企业与国有小水电企业的政策待遇不公平。同处一片蓝天，上缴同样的税，遵守同样的法，提供同样的就业岗位和能源商品，但是民营小水电却得不到相同的政策和待遇。比如：2008年，在遭受冰灾时，国家救济金规定只发给国有小水电；小水电增效扩容改造和以电代燃料工程，有关部门和地方政府也只将国有小水电列入资金计划，而将民营小水电排除在外，从而致使小水电在自然灾害面前，得不得国家救济，在困难面前得不到国家的扶持。如今，目前还有许多符合条件的老小水电站没有被列入国家的增效扩容计划。
3、小水电的可再生能源的作用和地位不公平。在小水电、风能、太阳能和生物质能中，小水电的装机最多，发电量最大，贡献也最大，特别是在我国减排温室气体、清洁雾霾空气、节约能源资源、助力山区脱贫、促进农村发展中发挥了巨大的不可替代的作用，相对风能与太阳能，对电网的波动影响也较小，可是小水电的上网电价却最低，只有太阳能25%左右、风能的40%左右、甚至火电和大中型水电等常规能源的50%左右，这是不合法的，也是不合理的。
4、小水电的弱势地位没有被很好保护不公平。小水电的生存和发展的困难，归根到底都是因为一个“小”字，因为小，所以没有话语权，容易被法律和制度边沿化；因为小，所以力量弱小，在庞大的垄断企业面前，没有还手之力，利益常常被损害和侵占；因为小，所以没有经济实力，在上网电价的制订中和有关政策的搏弈中，常常输给电网和大中型水电，在当前，迫切需要制订更多的扶持和保护小水电的政策和措施。
二、小水电严峻的生存和发展现状
由于历史和现实的原因，小水电处处受有关部门的压制、排挤和歧视，时时受到强大竞争对手的垄断打压和侵吞，造成我国小水电普遍存在工资待遇差，生产生活条件差，社会劳动保障差；抵御自然灾害的能力低，运行管理人员素质低，自我生存能力低（很多贷款的小水电企业正在被银行处置和拍卖）； 小水电的贡献与待遇极不对等，小水电的价值与价格极不对等，小水电的处境与国家的重视与厚望极不对等的问题。
目前我国大部分小水电站的真实生存状况为：
1、由于电价低，电站效益差，运行工人工资很低，工资大部分在1500 -2000元/月左右，大概是电网的十分之一。
2、由于气候变暖，灾害性气候增加，小水电基本上是处于边远山区的山溪性河流之中，容易受到灾害性气候的影响和威胁，电站没有资金提高防洪能力，大部分电站防洪设施缺乏，电站的厂房时常被洪水淹没；电站的前池、厂房、公路、渠道等设施也因资金缺乏而缺少安全保护设施和措施，开挖的边坡大都没钱处理，这些设施经常受到洪水、滑坡、泥石流、塌方及危石等的威胁和危害。
3、由于电价低，大部分电站既没有专门的安全人员，也没有专门的技术人员；既没钱聘用熟练工人；也没钱对新工人进行就业前的培训，大部分电站聘用的是半生不熟的工人，特别容易发生安全事故。
4、由于缺乏资金，大部分电站缺乏必备的配件，往往设备出现故障后，才匆匆去借钱购买配件，造成电站损失扩大。
5、由于电价低，电站无钱配置一些必要的调试检测设备，只能盲目让设备运行。
6、一些电站为了节省开支，只好缩减运行工作人员，延长工人劳动时间和提高工人劳动强度。
7、由于缺乏资金，大部分电站没有劳保和福利；并且由于运行人员的减少，工人节假日往往也得不到保障。
8、由于缺乏资金，电站往往无力对隧洞、前池等工程移动的土石方和破坏的植被进行恢复。
9、由于缺乏资金，电站通信条件往往极差，一遇到恶劣的天气，就没有信号，一旦电网解列，就不能马上并网，只好眼睁睁看着水资源浪费，看着能源流失，看着钞票流走。
10、电站生活设施简陋，看病非常困难。
11、没有专用交通工具，交通条件差，职工出行困难，特别是大雨、或者大雪封山之时，基本的生活必需品不能保障。
12、老电站设备老化，现在已无力维修，更不用说改造了，有些电站经常欠发职工十几个月的工资，更可怕的是，一旦出现渠道垮堤，或者机组老化失修，许多人的生活就会失去着落，许多家庭将陷于绝境。
一个简单的投资与效益的模型，就能清楚看出小水电越严重亏损的现状：
例如建设一座200千瓦的小水电站。
1、需投资160万元（8000元/千瓦）；其中资本金60万元；
2、按年运行小时为3500小时计算，年发电量70万千瓦时。
3、年收入只有23.1万元（电价0.33元/千瓦时）；
4、而各种税费4%*23.1=0.924万元；
5、按水利部《农村水电站岗位设置及定员标准》定员，最低定员为5人，则12月*2000*5人=12万元
6、利息100*10%=10万元；
7、职工福利、教育费用、养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等费用为0万元；
8、折旧费5%*160=8万元；
9、运行修理费按1.5%，则160*1.5%=2.4万元；
10、材料费按15元/KW，则200*15=0.3万元；
其它费用忽略。
在没有考虑了员工的基本福利和社会保障的情况下，每年开支33.624万元，每年亏损10.524万元。
事实上，上述小水电8000元/千瓦的投资和人平2000元/月的工资都是比较低的；3500小时的年利用小时又是比较高的；0.33元每千瓦时的上网电价在全国已是中等以上，目前全国大部分的小水电站还达不到上述标准，也就是说达不到上述分析的效益，其处境也就更加的严峻。因此，这样的小水电企业只能靠取消工人的劳保与福利、取消或者简化安全生产设施、减少运行管理人员、提高工人的劳动强度、取消维护检修人员，采取拼设备和拼资源，甚至偷税漏税的办法来维持简单的再生产，就象夏衍《包身工》中的芦柴棒，终身成为电网这个垄断企业的“包身工”，在奉献中慢慢瘦弱，直到死亡（目前国家正在进行单站100KW以上的小型水能资源普查，计划开发单站100千瓦以上的小型水电站，从上面分析来看，这个目标也就是异想天开了）。
三、小水电对电力体制改革的建议
（一）迅速落实《电力法》《物价法》有关法律和政策的规定，实行小水电与火电的同网同价。彻底纠正违反政策法律、违背价值规律和脱离实际情况（大电站成本低，却电格高，小电站的成本高，却电价低）的“一厂一价”的上网电价行政审批制度。
我国的火电、水电、核电、风能发电、太阳能发电、生物质发电的电能，都是由发电、输电、变电、配电和用电等环节组成的电力生产与消费系统来满足人们生产和生活需求的一种大众化商品，其价值和使用价值都是相同的，在商品的交换和使用中，用户并不需要区分其所用的电力是火电、风电、水电等哪种方式生产的电能，更不需要区分其电能是哪一家电站（电厂）生产的，用户只知道购买的是一种叫“电（能）”的商品。因此，其价格的确定要按价值量相等的原则进行交换，这个价值量是由这种商品的社会平均的劳动熟练程度和劳动强度决定，而不是个别的来确定。
因此，建议上网电价改革的第一步就是要取消“一厂一价”的审批制度，做到同网同价。第二步，在竞价上网的改革中，充分考虑到小水电、小风能、小太阳等小型可再生能源不具备竟价的条件，对这些小型可再生能源要实行省网内平均上网电价的制度。第三步，对技术和设备还够成熟的风能和太阳能给予一定时期、一定数量的价格补贴。也根据水电站越小，成本越高的特点，给予小型水电站（5000KW或者3000KW以下电站）一定的电价补贴。
（二）迅速落实小水电的可再生能源的法律地位。
界定水电的可再生能源适用范围，是我国的《可再生能源法》向有关部门提出的要求，国外许多国家对小水电的可再生能源的范围都有明确的界定，如不迅速界定，必然造成小水电的可再生能源的作用和地位得不到肯定，可再生能源优惠待遇得不到落实，势必影响到小水电的生存和发展，影响到能源资源的节约和利用，影响到雾霾天气的治理。
    （三）实行政企分开，将电力系统的发电、输送、供电分开，成立国家电力调度和计量中心，形成公平、公正的竞争环境，保护弱势者的合法利益。
如果不将电力的发、输、供分开，电网的垄断就不能打破，如果不将电力的调度和计量从电网分离出来，那么发电企业与电网企业就不会有一个公平的竞争环境，水电就不能实行全额上网，能源和资源就会被浪费，发电企业和用户的利益也会被严重侵害。
（四）废除小水电的出让金和补偿款等不合理收费，取消小水电的水资源费。
行政收费本应该是有利于社会事业建设的有效手段，主要有惩罚性收费和调节性收费，小水电属于节约和环保型产业，并不消耗水，还能为国家节约能源资源，减少环保投入，因此，无论从任何角度来讲，都不应该收取小水电的任何费用。但是，当前政府部门企业化，职能商业化，权力货币化严重，一些行政乱收费看似为有关部门增加了收入，却干扰和破坏了我国的市场机制,影响市场配置资源的基础性作用, 降低了政府行政效率，增加了社会负担，损害了社会公正，破坏了政府同人民群众的关系，最终将会影响到我国的改革开放事业和经济的发展，影响政府的公信力和形象。
（五）严格落实小水电全额上网政策。
目前，一些水电比较丰富的省或地区，由于电网没有按国家有关规定的要求，提前规划和建设可再生能源的送出工程，因此，也就存在因送出工程达不到要求而弃水的问题，同时，由于小水电上网过程中缺乏同大中型水电和火电的竞争的能力，也常常因为压负荷而弃水，小水电弃水严重的是云南省和贵州省，给国家造成了很大的浪费。 因此建议国家有关部门督促严格执行小水电全额上网政策，杜绝小水电弃水的现象发生。
总之，小水电虽小，国家的三分水电却有其一，更何况开发小水电、支持小水电、保护小水电，关系国家资源的节约与利用、环境的保护与净化、社会的公平与正义。我们衷心希望国家及有关部门，抓紧推进电力体制改革，努力排除垄断势力和利益集团的干扰，迅速落实国家有关小水电的法律和政策，制订和健全保护小水电合法利益的法规和政策，救小水电于水火之中，让小水电在中国的资源节约和环境保护中发挥更大的作用。　　　
　　
　　我们始终坚信,在习近平总书记为首的新党中央领导下，正义绝不会让公平变成绝望的抗争和悲情的控诉。