最高法观点：对滥用政府信息知情权和起诉权的认定与处理

草根之约

最高法观点：对滥用政府信息知情权和起诉权的认定与处理
2015-12-21 法信

高法观点
梳理归纳最高法裁判尺度、倾向意见；选摘推荐大法官主流观点、权威著述。

本期导读：《政府信息公开条例》实施以来，人民法院受理的政府信息公开案件数量迅速上升，极少数当事人恶意申请信息公开、恶意提起政府信息公开诉讼的行为较为突出。新修订的《行政诉讼法》虽然极大地方便了行政相对人依法行使诉权，但恶意诉讼和滥用诉权在一定程度上浪费了行政和司法资源，扰乱了诉讼秩序，因此对政府信息知情权的滥用和政府信息公开滥诉行为进行规制十分必要。本文以《最高人民法院公报》2015年第11期的案例为出发点，就该问题的相关观点和法律规定进行了梳理。





观点一：公民滥用政府信息公开申请权和诉权，予以驳回起诉——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案
裁判摘要：知情权是公民的一项法定权利。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息，并符合法律规定的条件、程序和方式，符合立法宗旨，能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。

裁判理由：
一、公民违背《政府信息公开条例》的立法目的提起政府信息公开申请且不具有善意，构成获取政府信息权利的滥用
《条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。

本案原告陆富国所提出的众多政府信息公开申请具有以下几个明显特征：
一是申请次数众多。仅据不完全统计，自2013年开始原告陆富国及其家人向南通市人民政府及其相关部门至少提出94次政府信息公开申请，2014年1月2日当天就向南通市人民政府提出了10件申请。
二是家庭成员分别提出相同或类似申请，内容多有重复。如原告陆富国与陆红霞、张兰多次分别申请市、区两级人民政府年度财政预算报告、数十次申请城北大道工程相关审批手续等信息。
三是申请公开的内容包罗万象。诸如政府公车数量、牌照、品牌，刑事立案，接警处置中使用的电话号码及监控录像，拘留所伙食标准等信息，且有诸多咨询性质的提问，原告陆富国对部分信息也明知不属于《条例》规定的政府信息范畴。
四是部分申请目的明显不符合《条例》的规定。原告陆富国申请政府信息和提起诉讼的目的是为了向政府及其相关部门施加压力，以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决。

上述特征表明，原告陆富国不间断地向政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及其相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。对于拆迁利益和政府信息之间没有法律上关联性的问题，行政机关已经反复进行了释明和引导，但原告陆富国这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。

二、当事人缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，构成滥用诉权行为
保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。本案原告陆富国所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。

首先，原告陆富国的起诉明显缺乏诉的利益。诉的利益是原告陆富国存在司法救济的客观需要，没有诉讼利益或仅仅是为了借助诉讼攻击对方当事人的不应受到保护。本案原告陆富国的起诉源于政府信息公开申请，作为一项服务于实体权利的程序性权利，由于对获取政府信息权利的滥用，原告陆富国在客观上并不具有此类诉讼所值得保护的合法的、现实的利益。

其次，原告陆富国的起诉不具有正当性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然，行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度，原告陆富国不断将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段，此种起诉已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨。

再次，原告陆富国起诉违背诚实信用原则。诚实信用原则要求当事人实施诉讼行为、行使诉讼权利必须遵守伦理道德，诚实守诺，并在不损害对方合法利益和公共利益的前提下维护自身利益。骚扰、泄愤、盲目、重复、琐碎性质的起诉显然不符合诚实信用原则的要求。原告陆富国本已滥用了政府信息公开申请权，所提起的数十起诉讼要么起诉理由高度雷同，要么是在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼，这种对诉讼权利任意行使的方式有违诚实信用原则。
来源：《最高人民法院公报》2015年第11期


观点二：对司法实践中存在的滥用诉权、虚假诉讼等情况，人民法院的处理
行政诉讼法是一部保障人民群众合法权益的优良制度设计，贯彻执行好行政诉讼法，首先必须切实解决诉权保护问题。多年来，最高人民法院通过制定司法解释、司法政策、加强审判监督等方式，在保障当事人诉权方面作了大量的工作。应当说，保障人民群众诉权一直是人民法院行政审判工作的重中之重。但是由于目前影响人民法院依法受理、审理和执行行政案件的因素比较多，例如在行政诉讼的司法体制和机制等方面，还有待于进一步改革和完善；行政机关依法行政的意识和人民群众依法维权的意识均有待提高；社会上对行政诉讼法和司法解释的理解认识还不够全面准确等等。

实践中，一些当事人不能依法正确行使诉讼权利，对不符合行政诉讼起诉条件和不属于人民法院主管的案件也坚持起诉；有的出于各种不正当的目的，利用我国行政诉讼制度特别是登记立案门槛较低等机会，滥用诉权甚至恶意起诉；还有的不听劝告无理缠讼等现象也时有发生。这些行为和现象反映出，一些当事人的法治意识薄弱、诉讼行为不够理性。对此，人民法院首先要引导当事人依法行使诉权，理性表达诉求，及时纠正不合法、不适当的行为，自觉维护诉讼秩序；其次，对于当事人的诉求应当通过其他法律途径解决的，应当耐心地给予释明和提出建议，并与有关部门和组织密切配合，积极发挥多元化纠纷解决机制的作用，尽可能减轻当事人讼累，有效化解矛盾纠纷；第三，对于滥用诉权特别是恶意诉讼的行为，人民法院也要依法作出处理，不能任其所为、迁就姑息，该驳回其起诉的依法驳回起诉，该驳回其诉讼请求的依法驳回诉请，妨碍诉讼且情节严重的应当依法给予处罚直至追究其刑事责任。
来源：《准确把握起诉条件，自觉维护诉讼秩序——最高人民法院行政审判庭负责人就行政诉讼立案登记有关问题答记者问》2015年5月3日


观点三：对缓解政府信息的非正常申请和滥用诉权问题的建议
极少数当事人非正常申请和滥用诉权问题客观存在，部分行政机关和法院反映强烈。此类问题如无法妥善得以解决，既会影响信息公开工作的全面开展，又会对透明政府和司法权威建设带来负面影响。因此，在现有法律框架下，有效缓解此类问题，可以重点做好以下几方面工作：

（一）扩大主动公开的范围和频度，打造阳光政府，从源头上减少依申请公开
（二）依法确定不予公开的范围，支持行政机关合法的不予公开决定
（三）建立阶梯收费制度，用经济手段减少非正常申请
（四）大力推广和完善简易程序审理信息公开案件
（五）发布典型案例，加大对滥用申请权、诉权的制裁
来源：《政府信息公开非正常申请案件的现状与对策》李广宇、耿宝建、周觅《人民司法（应用）》2015年第15期




1.《中华人民共和国政府信息公开条例》
第一条 为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。

第十三条 除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

3.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第九十七条 人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。

4.《中华人民共和国民事诉讼法》
第十三条 民事诉讼应当遵循诚实信用原则。
当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。