解读《山东省国有土地储备办法》

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014年12月17日，省政府第44次常务会议修订通过了《山东省国有土地储备办法》（以下简称《办法》），2015年1月7日，郭树清省长签发第283号省政府令予以公布，自2015年3月1日起实施。现就《办法》解读如下：

　　一、修订的必要性

　　2001年，省政府出台了《山东省国有土地储备办法》（省政府令第124号）。该办法颁布实施十多年来，对加强全省土地管理，优化土地利用结构，提高建设用地保障能力，发挥了积极的推动作用。但也暴露出不少问题，如土地储备工作缺少计划指导，土地储备程序不规范，前期开发工作不统一，资金管理缺乏刚性约束，补偿安置不到位，开展省级土地储备缺少明确的制度支撑，等等。这些问题，迫切需要尽快加以解决。同时，国家在此期间先后制定了物权法、城乡规划法、房地产管理法（修订）等一系列与土地储备相关的法律，国土资源部、财政部等部委也相继出台了《土地储备管理办法》（国土资发﹝2007﹞277号）、《加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发﹝2012﹞162号）等政策性文件，对土地储备工作进行了全面规范。相比较而言，办法中的若干条文已经严重滞后于国家立法和管理工作的实际需要，亟需进行修改和补充。

　　因此，根据国家有关法律、法规和政策规定，结合工作中的问题以及实践中积累的成熟经验，并充分借鉴其他省市立法工作中的好做法，抓紧对办法进行全面修订是十分必要的。

　　二、《办法》规范的主要内容和重点说明的问题

　　《办法》共7章31条，主要规范了国有土地储备的管理体制、遵循的原则、储备计划管理、储备范围和程序、储备土地的开发利用、资金管理、法律责任等内容。

　　（一）关于管理体制。土地储备工作涉及城市规划、土地征收、前期开发、资金管理等多个环节，程序复杂，工作难度大，必须坚持“政府主导、主管部门牵头、有关部门配合、储备机构具体操作”的工作机制。《办法》据此进行了相应规范：一是明确了政府在土地储备工作中的主体地位和领导职责，规定“县级以上人民政府应当加强对土地储备工作的领导，建立健全土地储备协调运行机制，研究解决土地储备工作中的重大问题”，并对政府在土地储备计划的制定、收储土地及其价格确定、土地储备融资规模控制等方面的职责予以界定；二是明确了国土资源主管部门及其所属土地储备机构的职责，包括土地储备计划的拟订与组织实施、土地注销登记手续办理、储备土地的调查和收储价格协商、前期开发、土地储备资金的申请与风险管控等；三是明确了发展改革、财政等部门的职责，如参与土地储备计划制定、土地储备融资的审批和对各类资金的监管等。

　　（二）关于省级土地储备。省级土地储备属于近年来的新生事物，没有统一的模式和较为成熟的经验、做法。目前，仅有广西、重庆、海南等少数几个省市开展省级土地储备工作，但因其地域和政策的特殊性，我省无法复制。经过深入论证和实地调研，在坚持原则性与灵活性相结合的前提下，《办法》对省级土地储备重点进行了三个方面的规范：一是将县级以上人民政府作为土地储备的主体，相应明确了省级土地储备法律地位；二是对省级土地储备计划予以明确规定，并要求“市、县土地储备计划应当与省级土地储备计划相衔接”；三是对省级土地储备的范围进行了明确界定，即“国家和省重大基础设施和重点工程建设用地、重大发展战略确定的特定区域用地以及其他建设用地，经省人民政府确定，纳入省级储备范围”。这样的制度设计，既解决了省级土地储备的法律依据问题，又为省级土地储备留下充足的发展空间，便于工作的顺利开展。

　　（三）关于土地储备程序。为了减少随意性和盲目性，增强针对性和操作性，便于实际工作中遵照执行，《办法》依据土地管理法、房地产管理法等法律规定，对收回、收购、政府实施优先购买权取得、征收、未利用地以及填海造地等不同情形下进行土地储备的基本程序作了规定。其中，政府通过收购土地使用权取得土地进行储备的，应当经过调查确权、协商选定资质机构评估、拟定收购方案并报政府批准、签订收购合同、依法办理土地注销登记手续等环节。这样规定，体现了政府与权利人平等协商、依照市场规律办事的基本原则。同时，《办法》还进一步强调，纳入储备的土地应当符合规划、来源合法、权属明确、补偿到位；符合规定的，市、县人民政府方可核发国有土地使用权证书。

　　（四）关于土地储备的资金管理。土地储备工作涉及面广，资金需求量大，且事关人民群众的切身利益，必须严格监管。从实际工作看，融资审批程序不规范、贷款规模大、违规使用储备资金等问题不同程度存在，造成了很大的监管漏洞。为很好地解决这些问题，《办法》专设一章，对土地储备资金管理进行严格规范，并明确规定：土地储备资金实行预决算管理，专款专用；土地储备取得的收入应当全额上缴国库，纳入预算；土地储备资金应当按照国家和省有关规定，专项用于收回、收购、征收土地以及储备土地的前期开发等支出；土地储备需要融资的，应当纳入地方政府性债务统一管理；土地储备机构应当加强资金风险管理，按规定用途使用土地储备资金，不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目，不得以任何形式为第三方提供担保；财政、审计、国土资源主管部门应当依法对土地储备资金使用情况、成本开支情况以及土地储备机构财务状况等定期进行核查、审计。这些规定环环相扣，衔接紧密，对确保土地储备工作依法依规运行必将发挥重要作用。

　　（五）关于法律责任。《办法》依据土地管理法和行政处罚法等法律、法规的规定，对拒不交出土地或者临时利用储备土地期满拒不归还的行为，规定了相应的处罚。对国土资源部门和其他有关部门以及土地储备机构违规进行土地储备、违规融资、违规使用资金等行为，也规定了相应的法律责任。