《行政复议法》修订版解读

草根之约

现行《行政复议法》于1999年施行，2023年9月1日十四届全国人大常委会第五次会议审议通过新修订的《行政复议法》，自2024年1月1日起施行。这是《行政复议法》颁布实施24年后的首次大修，是对行政复议制度的重构与完善，对于提升行政复议的公信力和权威性、强化行政复议化解行政争议的主渠道作用、促进法治政府建设都具有十分重要的作用。修订后《行政复议法》包括总则、行政复议的申请、受理、审理、决定、法律责任和附则等，共7章90条。其主要特点体现如下。

一、明确行政复议化解行政争议主渠道的功能定位

新《行政复议法》第1条在立法目的中专门增加规定：发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设。这不是简单的文字修改，而是对行政复议制度功能定位的鲜明宣示。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国的大局出发，对行政复议工作部署了一系列新要求。新《行政复议法》贯彻落实党中央决策部署，将完善行政复议制度置于法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的背景之下，以解决行政争议主渠道的定位，完善行政复议体制机制，充分发挥好行政复议公正高效、便民为民的制度优势。

二、相对集中行政复议管辖权

为有效应对现行行政复议管辖体制存在的问题，新《行政复议法》落实党中央决策部署，在第24条、第25条对相对集中行政复议管辖权作出明确规定：取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使，同时保留海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关并由上一级机关管辖，省、自治区、直辖市人民政府以及国务院部门自我管辖的规定。这样就将原来“条块结合”的管辖体制改为“块块管辖”为主的、“条条管辖”为补充的管辖体制，即相对集中的复议管辖体制。这有利于优化行政复议资源配置，统一办案标准，实现“同案同判”，增强行政复议的公正性，发挥化解行政争议主渠道作用。

三、扩大行政复议受案范围

行政复议范围是指行政复议机关受理行政复议案件的种类。为了将行政复议打造为化解行政争议的主渠道，新《行政复议法》优化了行政复议的受案范围。一是与《行政诉讼法》相衔接，将现行《行政复议法》中的“具体行政行为”全部修改为“行政行为”。二是进一步扩大行政复议受案范围，第11条将所有行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、征收征用及补偿决定、行政赔偿、工伤认定、排除或者限制竞争、行政协议、政府信息公开等明确列入行政复议范围。三是完善行政复议范围的负面清单，第12条增加规定国防外交等国家行为、行政法规规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令等规范性文件、行政机关对工作人员的奖励任免等决定、行政机关对民事纠纷作出的调解，不属于行政复议受案范围。四是扩大附带审查范围，公民、法人或者其他组织对国务院部门、县级以上地方各级人民政府及工作部门，乡镇人民政府及法律法规规章授权的组织的规范性文件，都可以在申请行政复议时提出对该规范性文件的附带审查申请。

四、建立行政复议调解和解制度

新《行政复议法》从法律上确立了行政复议调解制度，第5条明确规定：行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。这一规定扩大了《行政复议法实施条例》确立的可以适用调解的范围，即所有的行政复议案件都可以进行调解。同时，新《行政复议法》也明确了调解应当遵循的原则：合法、自愿原则，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益原则，不违反法律、法规的强制性规定原则。

五、确立咨询型行政复议委员会制度

行政复议是上级行政机关审理涉及下级行政机关行政争议案件的制度。基于上下级机关之间千丝万缕的联系，复议机关缺乏中立性，导致复议公正性不足。在这种背景下，引入外部人员以增强复议机关中立性的行政复议委员会被寄予了增强复议公正性的厚望。新《行政复议法》第52条从法律上确立了行政复议委员会制度。根据新《行政复议法》的规定，在功能定位上，行政复议委员会是咨询机构，而非议决机构，其提供的咨询意见仅具有参考价值，不具有最终效力；在机构设置上，县级以上地方政府应当设置行政复议委员会，国务院部门根据需要设置而非必须设置，国务院和地方政府部门不设置行政复议委员会；在组成上，行政复议委员会由政府工作人员与外部专家学者共同组成，其中政府人员处于主导地位；在职权上，行政复议委员会共有两项职权，即为办理行政复议案件提供咨询意见、研究行政复议工作中的重大事项和共性问题并提出意见。

六、完善行政复议前置范围

所谓行政复议前置，是指将申请行政复议作为提起行政诉讼的条件，即先申请行政复议，对行政复议决定不服的才可以提起行政诉讼。新《行政复议法》适应行政复议化解行政争议主渠道的制度定位，对行政复议前置范围进行了优化。一方面，充分尊重行政相对人的救济选择权，保留“以当事人自由选择为原则，以复议前置为例外”的模式，从发挥行政复议便捷性、专业性优势角度，增加了行政复议的前置范围，将明显有利于当事人化解行政争议的情形吸纳到行政复议中来，实现行政复议化解行政争议的主渠道作用。另一方面，对设定行政复议前置的权限进行了限缩，将原来设定行政复议前置的“法律、法规”修改为“法律、行政法规”，排除了地方性法规行政复议前置的设定权。原因是地方性法规制定主体繁多，由地方性法规作出复议前置要求，造成了大量的“同案不同审”的现象，妨碍法律统一适用。同时，新《行政复议法》还特别强调了行政机关的告知义务，第23条明确：对依法实行复议前置的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。

七、申请行政复议更加高效便捷

行政复议实现主渠道目标应当聚焦便捷性。“公正高效、便民为民”始终是行政复议制度的追求，其中的“高效”和“便民”正是行政复议制度的基石。新《行政复议法》通过多个条文，进一步强化了高效便民的制度属性。第8条规定，行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率；第22条规定，申请人可以通过邮寄或者行政复议机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议申请书，也可以当面提交行政复议申请书；口头申请的，当场记录在案。第49条规定，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。新《行政复议法》还进一步明确了行政复议案件的受理时限。第20条增加规定，行政机关作出行政行为时，未告知申请期限的，申请期限自知道或者应当知道之日起计算，但是最长不得超过1年。第21条还明确了涉及不动产的特殊受理期限，规定因不动产提出的行政复议申请超过20年，其他行政复议申请超过5年的，行政复议机关不予受理。

八、行政复议程序类型化

新《行政复议法》改变现有的单一审查模式，根据行政复议案件的重要性和复杂程度，将行政复议程序分为普通程序和简易程序。对普通程序和简易程序分别规定不同的适用情形与程序规则。普通程序适用于绝大多数行政复议案件。简易程序适用于认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的行政复议案件，根据新《行政复议法》第53条的规定，主要包括当场作出的行政行为、警告或者通报批评、款额3000元以下以及政府信息公开案件。适用简易程序审理行政复议案件，可以书面审理，同时应当在受理之日起30日内作出行政复议决定。行政复议程序类型化，有利于促进行政复议案件审理繁简分流，高效快捷地化解行政争议。

九、完善行政复议附带审查制度

行政复议附带审查，是指当事人在申请行政复议的同时，可以对行政行为所依据的规范性文件提出附带审查申请。新《行政复议法》第四章第五节，对申请人提出的附带审查申请，行政复议机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内转送有权处理的行政机关。行政复议机关经审查认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内转送有权处理的国家机关依法处理。行政复议机关有权处理有关规范性文件或者依据的，行政复议机构应当自行政复议中止之日起3日内，书面通知规范性文件或者依据的制定机关就相关条款的合法性提出书面答复；制定机关应当自收到书面通知之日起10日内提交书面答复及相关材料。行政复议机构认为必要时，可以要求规范性文件或者依据的制定机关当面说明理由，制定机关应当配合。

十、行政复议决定方式多元化

行政复议决定是指行政机关接受复议申请、依法审理、就有关行政争议作出的书面结论。从一定意义上来说，行政复议决定是复议制度的核心问题。新《行政复议法》对行政复议的决定方式进行了大幅修改，将变更决定、撤销决定和确认违法决定的适用规则进行明确细化，并将变更决定放在首位。行政复议决定方式的多元化，赋予行政复议机关更大的审查和决定职权。行政复议机关对下级行政机关的行政行为不仅可以审查其合法性，也可以审查其合理性；不仅可以撤销该行政行为，也可以变更，推动各级复议机关运用多种复议决定方式，一次性实质性解决行政争议。

十一、与政府信息公开条例相衔接

增加对行政复议决定书的公开要求，以公开促公正，加强监督。第七十九条，行政复议机关应当根据被申请行政复议的行政行为的公开情况，按照国家有关规定将行政复议决定书向社会公开。

十二、行政复议审理程序和决定体系更加完善

程序和决定体系的完善，可以充分保障申请人合法权益。一是明确行政复议机关、行政复议机构在调查取证、约谈和移送违法线索等环节中的职责。二是严格行政复议机构工作人员的任职条件，即初次从事行政复议工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并参加统一职前培训。三是对于申请人无正当理由拒不参加听证，“视为放弃听证权利”。四是将行政复议期间有关“五日”、“十日”等时间规定明确为工作日。五是体现该法与行政许可法和民事诉讼法内在联系，比如“收到申请5日内一次性告知补正内容”等，与行政许可法一致，避免法律间的竞合和矛盾，保证了我国法律制度的统一性。