《国有土地上房屋征收与补偿条例》的正确解读与实施

草根之约

为进一步规范国有土地上房屋的征收与补偿活动，切实维护人民群众合法利益，实现社会和谐稳定，备受社会各界关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)便应然而生了。《条例》秉持了规范公权和保障私权的基本法制理念，统筹兼顾了工业化、城镇化建设，是我国城市房屋拆迁制度的重大变革，对于缓解目前拆迁补偿过程中的社会矛盾有着重要的意义。

　　一、正确解读《条例》主要制度和新内容

　　“拆迁”到“征收”名称变更的重要意义。与旧的《城市房屋拆迁管理条例》相比，《条例》将“拆迁”变为“征收”。征收和拆迁有本质的不同，征收是指国家为了公共利益将房屋所有权人或者他物权人的财产私权强制性地转让给国家，是物权变动的一种特殊形式；拆迁是指建设单位根据建设规划要求和政府批准，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，安置该范围内的单位和居民的行为。征收是具有公法性质的行为，其主体只能是国家，因此是一种行政法律关系。而拆迁主要是开发商行为，本质上是一种民事法律关系。《条例》贯彻《宪法》、《物权法》的立法精神，以“维护公共利益、保护房屋所有权人的合法权益”作为立法宗旨，既要使公共利益需要得到实现，又要使被征收人利益切实得到保护。不过在强调切实保护被征收人利益的时候，应当注意避免将这种保护绝对化，因为我国是实行公有制的社会主义国家，正是城市土地属于国家所有的这一特性，形成了我国区别于私有制国家的特殊的土地使用权制度。且征收法律制度本身就是建立在为了实现公共利益而牺牲个人利益基础上的，我国《物权法》第七条规定“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不损害公共利益和他人合法权益。”由此可以看出，我国在保障公民私权的同时，也规定了不得滥用私权。因此，在强调切实保护被征收人利益、强调政府依法征收的时候，也应当制裁个别被征收人不顾社会公共利益，片面强调自身利益保护、甚至滥用权利的行为。

　　规范征收行为的三项重要基本原则。《条例》明确规定征收的三项原则，使征收程序更加规范和透明。一是决策民主原则。《条例》规定，政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。二是程序正当原则。《条例》确立了公众参与、规范透明的征收程序。政府作出征收决定，并予公告后，如果被征收人对征收决定不服，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。如果“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”三是结果公开原则。《条例》规定，征收补偿方案、征收决定、评估结果、补偿安置结果等都必须公开，它有力地打消许多被征收人的顾虑、防止暗箱操作、确保公平、赢得被征收人支持，还可以预防腐败。为了确保做到“阳光征收”，政府还要在房屋征收过程中建立公开查询系统，实时反映征收补偿安置动态，便于被拆迁人及时了解和掌握征收与补偿的相关信息。明确政府成为房屋征收主体。《条例》明确了市、县级政府是征收和补偿的唯一主体，征收补偿主体的明确，解决了以往政府、拆迁实施部门以及拆迁人之间征收关系和法律责任不清的问题，有利于保障被征收人权益，解决补偿过程中的补偿不公平、不到位，避免了过去责任人之间因权利义务不明而相互推卸责任等问题。“司法强拆”取代“行政强拆”。《条例》对“司法强拆”取代“行政强拆”作了明确规定。在过去房屋拆迁过程中，政府一般都会较为主动的介入、干预拆迁活动作出拆迁决定。而在发生拆迁争议后，又由政府对拆迁争议进行裁决，对不履行裁决的当事人予以强制执行，这种既是“运动员”又兼“裁判员”的“游戏规则”是无法使被拆迁人的合法利益得到保护的。司法强拆取代行政强拆，从制度上、程序上切实保护了被拆迁人的合法利益。

　　二、各级政府应积极应对，依法开展征收与补偿工作

　　注意房屋征收主体变化带来的影响。《条例》明确规定了市、县级人民政府是征收主体，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。

　　尽快规范公共利益的认定。《条例》施行后，今后政府只有出于公共利益的需要才有权征收国有土地上的房屋，政府将不能介入因商业目的进行的拆迁。但由于对公共利益的情形不可能一一列举，且公共利益缺乏客观标准，本身就具有不确定性和模糊性，即使是为公共利益进行的征收如旧城改造、保障性安居工程建设等，在进行项目建设时也会涉及业主单位盈利与项目公益性的关系等问题，因此，作为征收主体的政府在今后的征收工作中肯定会面临大量的判定公共利益的质问，并面对由此引发的大量矛盾纠纷。由于《条例》没有对征收中是否属于公共利益设置一个决策前的公开认定程序，使得被征收人无法参与其中，对此现阶段应进行制度弥补，公开对公共利益的认定程序，更好地保障人民群众的参与权和知情权，并确实保障政府能够更为科学合理地决策。在公共利益的认定中，除了一般的民众参与监督之外，亦应由相应的职能部门对此进行监督，并建立相应的监督程序，这样可以抑制政府征收权的滥用，也有利于抑制腐败的滋生。

　　妥善解决经济发展和城市建设面临的问题。《条例》规定了较为严格的征收条件、征收程序、救济程序和市场化的补偿标准，政府如何在依法的前提下满足发展要求，推进城镇化建设，将面临着更大的压力。属于公共利益需要的项目建设理论上应由政府投资，但地方政府往往会由于投入、成本、效益等原因，引入公共服务外包模式，将公共服务的供给转由政府以外的企业和非营利组织等多元化主体供给。这种模式下，由于企业是追求利润的，其在提供公共服务过程中有可能降标准或提高价格而损害公共利益，因此政府在将公共服务外包出去以后，应加强对外包企业的监管力度，建立政府公共服务外包项目的信息公开和外部监督机制，避免因相关信息不畅、监管不力造成对政府的误解。此外，《条例》明确规定因旧城区改建征收个人住宅，被征收人可选择在改建地段进行房屋产权调换亦可要求货币补偿，且按市场价格实行“先补偿、后搬迁”的办法。以上规定虽然会大大增加今后征收工作的成本和难度，但制度本身的合理性是毋庸置疑的，政府应当积极创造条件严格执行，避免过去因商业拆迁导致的大量矛盾纠纷，以切实保障被征收人的合法权益，从而支撑城镇化的健康发展。

　　及时制定完善相关配套法规制度。《条例》虽然已经施行，但相关的配套文件，目前仅出台了国务院住房城乡建设主管部门制定的《国有土地上房屋征收评估办法》，其他应由省人民政府制定的《被征收人住房保障办法》、《房地产价格评估机构产生办法》、《对因征收房屋造成停产停业损失的补偿办法》等亟待出台，否则《条例》将难以正常施行。因此，政府应结合实际尽快制定相应的法规制度，确保征收补偿有法可依。

　　三、人民法院要坚持公正司法，保障《条例》施行

　　首先，依法做好法院非诉行政执行司法审查工作。

　　《条例》明确司法强拆取代行政强拆后，大量涉及房屋征收与补偿的非诉执行审查案件将进入法院，公众对法院的期望值大大提升，矛盾的焦点无形中也将转移到法院，法院将面临巨大压力。为切实履行好司法职能，通过对申请执行的具体征收补偿行为的审查，达到既保护行政相对人合法权益，维护和监督依法行政，又能通过司法手段强化行政管理，促使行政相对人履行义务的目的。下一步，法院对行政机关申请强制执行的房屋征收与补偿具体行政行为，立案部门必须认真审查，对经审查符合立案条件的要及时立案。行政审判部门对已经立案受理的案件，要依法行使好审查权。对具体行政行为的合法性进行审查时，法院仅应就作出决定的机构是否有权、作出的决定是否符合法定程序、是否严格依据法律规定、是否资料齐全等进行审查，对经审查符合执行条件的，法院应当裁定准予执行。而对其中征收是否属于公共利益等实体问题，则不应进行实体审查和认定，该类认定应由作为征收主体的政府依法进行。如果在审查中发现政府的征收与补偿决定在实体决定上确实有明显瑕疵的，应当以司法建议等形式知会政府予以纠正。为此，建议政府建立相应的纠错机制，一是被征收人对征收与补偿决定不服，在申请复议或提起行政诉讼前，应先由作出决定的部门针对被征收人的请求进行合法性、合理性复查，并作出复查决定；二是在司法审查阶段建立相应的协调纠错机制。一旦政府、法院或被执行人在司法审查阶段发现相关决定在实体内容上确有瑕疵或错误时，应通过协调纠错制度尽快纠错。

　　其次，创新理念和方法，努力搞好相关强制执行工作。

　　法院进行非诉审查，并依法作出准予执行的裁定后，根据《条例》的规定，这些涉及征收与补偿的非诉执行案件“由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”如果这类案件全部集中由法院进行强制执行，将给法院执行工作带来很大的压力。由于目前法院执行部门普遍存在着人员配备明显不足，办案任务繁重，加之执行环境差等客观矛盾。在此情况下，法院要承担比普通案件纷繁复杂许多的房屋征收与补偿案件的强制执行工作，其困难是可想而知的。此外，房屋征收与补偿问题会涉及许多政策如社会保障等问题，法院举一家之力很难解决好这些问题。因此，为确保涉及征收与补偿案件的顺利执行，对此类案件的执行，应积极探索由“法院审查、政府实施”的“裁执分离”模式，此模式下具体又可有两种不同的实施方式：第一种方式为，法院审查房屋征收与补偿决定合法并依法作出准予执行裁定的基础上，将案件的具体执行工作交由政府组织实施。对执行中发生的争议问题，权利人可以依法向法院提出执行异议和复议申请，由法院依照法律的相关规定进行审查并作出裁定，这样做可以发挥法院的裁决监督功能，最大限度地兼顾公正和效率，降低社会成本。第二种方式为，由法院行政审查部门审查并准予执行的基础上，由法院执行部门签发执行令，或委托行政机关凭此督促被征收人自动履行义务，当被征收人不履行的，行政机关在法院执行部门的委托和监督下，自行组织力量执行征收搬迁。但在“裁执分离”模式没有最后确定，或该类案件最后仍需法院执行的情况下，也应建立“法院执行，政府协助”的执行模式。对此类执行案件在进入执行时，应当事前向地方党委报告。要建立完善与当地党委、政府部门的汇报协调机制，加强与党委、政府及有关部门的协调沟通，在案件的执行中紧紧依靠党委、政府的力量多做协调化解工作，尽力促成当事人自动履行。

美丽的青岛

谢谢学习了。

草根之约

美丽的青岛 发表于 2011-10-9 16:27
谢谢学习了。

不客气！