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裁判提示:土地储备中心作为承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，其业务范围并不包含拆迁，不能成为拆迁人；建设局向其颁发房屋拆迁许可证的行政行为违法，依法应予撤消。 案 情 2008年4月2日，某市土地储备中心为了实施土地收购储备，向某市建设局申请对一居民小区进行拆迁，并提供了以下材料：（一）该市发展计划与经济贸易委员会的《关于对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复》；（二）该市规划局颁发的建设用地规划许可证；（三）该市人民政府的建设用地批准书；（四）该土地储备中心的拆迁计划和方案；（五）该市建设银行出具的该中心拆迁补偿安置资金1500万元的证明。该市建设局审核后，于2008年4月10日向该市土地储备中心颁发了房屋拆迁许可证，张贴了拆迁公告。李某的房屋在拆迁范围内，其认为土地储备中心将拆迁项目用于土地储备的行为违法，遂以该市建设局为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销该市建设局颁发给市土地储备中心的房屋拆迁许可证。法院依法追加市土地储备中心为第三人参加诉讼。 审 判 本案在审理过程中，对土地储备中心能否成为拆迁人有不同意见。一种意见认为，土地储备中心向该市建设局提供的材料符合国务院《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，具备颁发拆迁许可证的法定要件，可以成为拆迁人。该市建设局向土地储备中心颁发的房屋拆迁许可证合法，应驳回刘某的诉讼请求。第二种意见认为，土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人，其将拆迁项目用于土地储备的行为违法，该市建设局向其颁发的房屋拆迁许可证应予撤销。 最终法院支持了第二种意见，认为土地储备中心的性质决定其不是建设单位，不可能拥有建设项目，土地储备项目亦不属于建设项目，故土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人。该市建设局向其颁发房屋拆迁许可证的行为违法，应予撤销。 评 析 本案争议的焦点是：土地储备中心能否成为适格房屋拆迁人？ 笔者通过对上例典型案件的研究以及对《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的单位取得房屋拆迁许可证需具备的五个前置条件的行政行为的审查，对土地收储中心成为房屋拆迁人作以下五点的阐述。 一、建设项目批准文件中的建设项目不确定，土地收储中心对某宗土地进行拆迁收储时，一般情况下建设项目不确定，开发单位和建设单位不明确，所以不可能有确定的建设项目。当地的计划委员会批准的建设项目文件有两种可能性，一种是虚拟的建设项目，另一种是假设的公共事业项目，待土地收储中心取得该宗土地使用权，并领取房屋拆迁许可证后，挂牌拍卖时再改变该宗土地使用权性质。建设项目这时才可能确定，所以土地收储中心取得房屋拆迁许可证建设项目批准文件带有一定的虚假性，与《城市房屋拆迁管理条例》所确定的立法本意不一致，使公众和被拆迁人对政府行政行为的合法性、公正性、权威性产生合理的怀疑，同时也导致被拆迁人在知情后抗拒拆迁，给拆迁人制造种种障碍，有些甚至形成诉讼。 二、建设用地规划许可证所界定的建设项目同样存在虚拟的可能性，因为建设项目不确定，建设用地规划就成了无源之水。建设局作为城市规划批准机关，属于政府的职能部门，与土地收储中心有着共同的利益，同样为城市的发展着想，在用地规划批准时审查是否严格有待考证，但被拆迁人不会放弃他们的利益，所以城市拆迁是当今热点、难点，矛盾比较尖锐，当事人情绪比较激烈。 三、国有土地使用权批准文件系自己为自己批准，土地管理部门作为土地使用权的批准单位，作为房屋拆迁人的土地收储中心又是土地管理部门的下属，有既是运动员，又是裁判员的嫌疑，显失公正，违背了立法本意，难以说服被拆迁人和公众。 四、土地储备中心的性质决定其不可能拥有建设项目。土地储备中心是全民性质的事业单位，是作为国土资源局的一个部门在开展工作，通过收回、收购、置换、征用等方式取得土地予以储备，以供应和调控各类建设用地，保证国有土地资产保值增值。土地储备中心的这一性质决定其只能从事土地的收购储备，而不能从事项目的建设，不是建设单位。若其作为拆迁人，不可能取得《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的申请领取房屋拆迁许可证的五个法定要件中的“建设项目批准文件”，真正的建设项目在此阶段还未确定和立项。此后确定立项的建设项目，其建设单位也不会是土地储备中心，因为土地储备中心的职能是专司土地的收购储备，而不是从事具体项目的建设。即便其储备土地并进行前期的一些开发，也不是真正意义上立项的建设项目。从《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定不难看出，“建设项目批准文件”是申领房屋拆迁许可证五个法定要件中的首要的前提条件，没有这一要件，其余的四个要件也就成了无源之水、无本之木。 五、土地储备中心的法律性质决定其不能是适格的拆迁人。土地储备中心的法律性质应当是受政府委托，在城市建设工作领导小组的领导下，实施土地收购、储备以及前期开发准备工作的非盈利性事业单位，依照《行政法》相关理论以及规定，经过委托而行使相关行政权力，其行使行政权力的法律后果应当归属于委托的行政机关。因此，土地储备中心的行为后果应当归属于委托人即相关政府部门， 既然土地储备中心的行为是受托于政府及其相关部门的行为，那么依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十条的明确规定：“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受委托”，土地储备中心不得作为拆迁人。 结合本案市建设局让土地储备中心成为合法的拆迁人，而在上述阐述的条件和前提下，被拆迁户的利益能否得到合法的保护也就不言而喻了。 当今世界的潮流是各国政府都在积极退出市场，成为服务型的政府。市场经济条件下，政府只是一个中立者，不应该参与市场竞争，更不应该与民争利。但土地储备制度使政府直接参与到土地市场中去，这种既当运动员，又当裁判员，依靠行政手段垄断了土地市场与土地拍卖市场的做法，使得地方政府在追求土地收益最大化的同时，大量转移社会财富，在有效监督机制缺位的情况下，很容易形成灰色地带，违背WTO的透明化原则，使政府形象受损。而土地储备制度在操作中的不透明性造成了很多环节都有暗箱操作的可能。另外，土地储备制度的不合理，使土地价格无节制上升，造成的最后结果就是老百姓必须承担过高的房价，同时使炒楼等投机行为增加，民间舆论怨声不断；农民特别是城乡结合部的农民的土地被低价收购，陷入生存的困境，不得不大量流进城市，带来很多社会不稳定因素；用于收购土地的大量银行贷款增加了国家金融风险，不利于社会的稳定和发展。 综上所述，土地收储中心成为房屋拆迁人显然与立法原意相背，在《城市房屋拆迁管理条例》没有修订的情况下，土地收储中心作为房屋拆迁人的资格问题有待探讨，同时也难以让被拆迁人和公众信服，进而造成对政府执法的公正性、透明性、诚信性产生怀疑。在国家着力构建和谐社会的今天，这种矛盾与对立无疑会影响社会的稳定，甚至会影响建设和谐社会的大局。因此，有必要对土地收储中心能否成为拆迁人的资格问题引起重视并进行进一步的探讨。以上仅是笔者的个人看法，供商榷。（作者单位：许昌县法院）
转自河南法院网
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